「公平交易法重要案例研討會」發言紀錄
2003/8/5
許委員志義：
主席、各位先進，對於本案我有以下五點意見，在這裡提出報告。
第 一點是關於產業公會之角色。按照各國競爭法主管機關對於違法之一致性行為的執法經驗，通常如果沒有其他的直接證據，就需要其他的間接證據，例如藉由經濟分 析，通常是找一些時間序列的資料，來推論這類一致性行為是經過意思聯絡，而且是唯一的合理理由，而非單純的事業平行行為，這樣才能認定其違法。本案原本之 處分，即認定這四家航空公司，透過航空運輸公會進行聯合行為，亦即公會透過電話詢問各家航空公司減班事宜，作一些統計相關業務，已經涉及違法之聯合行為。 不過，我們由實務面來看，國內的航空市場實際上是一個高度管制的市場，而非自由競爭的市場，民航局常常透過公會，對於業界進行輔導或要求，所以航空運輸公 會向業者詢問了解減班情況，如果是基於配合政府對於產業狀況的了解，實際上這也是公會的功能之一，似乎很難以此作為意思聯絡之事實而加以處分。
第二點，更主要的理由是，產業主管機關與競爭法主管機關之間的協調與分工。產業特別法規（sector-specific regulation），主要是指政府為因應產業之特殊性，例如航空業，因而制定的一些法規，它著重的是「事前」（ex-ante）管制，其目的在於希望 透過產業之特別規範，以達成產業政策之目的。至於公平交易法是屬於取締一般產業法規（sector-general regulation），也就是針對所有產業加以規制，主要強調的是「事後」（ex-post）規範，也就是透過查處事業限制競爭或不公平競爭之行為，來 維持市場交易秩序，這在公平法第一條也有提到，我們的目標在於促進經濟之安定與繁榮。為達成此一目的，公平法第九條實際上也有明示，也就是公平法所規定事 項若涉及他部會之職掌者，應該會商各部會辦理之。從這裡可以看出，產業主管機關與競爭法主管機關彼此協調與分工，是相當重要的。就本案而言，涉及到國內航 空市場依據民用航空運輸相關法規之規定，例如「民用航空法」、「民用航空運輸管理規則」、「國內航線機場時間帶管理實施要點」、以及「國內機場航空器起降 額度管理辦法」等等。與本案有關的是「民用航空運輸管理規則」第二十六條，本條內容剛才戴教授已經提過，以及「國內航線機場時間帶管理實施要點」第五點， 「（一）民用航空運輸業每季所需時間帶應於每季班表實施日前四十五日向民航局提出申請，如因業務需要需於季中變更所使用之時間帶時，應於新班表實施日前三 十日提出申請。（二）前項之申請，應經民用航空局協調同意，始得使用」。根據此要點來看，國內航空公司本來就可以在其原來核定之航線時間帶與額度範圍內， 依照其業務需要而自行調整航班，但必須送經民航局核准後實施。舉凡航線之航權、機場之時間帶、起降額度、及運費之上下限，都受到民航局之管制，我們可以說 它是一個典型的公用事業受到管制之型態，這裡我特別引述「民營公用事業監督條例」第二條，其中提到航空事業屬於公用事業，而公用事業與一般服務業、製造業 相較，所受到的價格與數量上之管制密度是非常高的。只有在小範圍內可以作調整，基本上都要報經核准，而且管制標準並非一成不變，實際上是隨著目的事業主管 機關的政策方向，或由業者主動提出，經目的事業主管機關核准後作必要調整。換言之，航空公用事業之市場供需均衡的機制，必須透過人為的管制及人為的調整其 價格與數量之方式來達成，市場機制本身不會自行調整，因為按照法律，它就是不能動，它只能在很小的範圍內去動，而且還要經過目的事業主管機關之核准。這就 是此一產業之屬性，與一般服務業、製造業有所不同。
以 國內航空產業開放競爭來說，早期實際上有過多的競爭者，大家都來申請加入這個市場。產業主管機關當初基於開放天空之政策，因此讓這些業者全部進入市場進行 競爭，但之後就呈現供過於求之情況。航空運輸業者提出減班之計畫，而且減班也是經由民航局核准在案。以本案而言，是交通部民航局空運管八十九字一二六二九 號函。而競爭法主管機關雖然倡議競爭，但對於目的事業主管機關，尤其是公用事業主管機關之職權，除非今天我們有很強烈的證據，來顯示這個機關已經被產業所capture， 而忽略公共利益或消費者之權益，這時才加以介入。這裡應該有兩個指標，第一個指標是，我們觀察減班的比例是否相當嚴重，已經影響市場供需之功能。我們如果 檢視這個案子，在減班後旅客候機之時間，平均大約增加兩分鐘左右，減班後市場供需仍舊是供過於求，載客率也未達到飽和，也就是有效供給仍然是可滿足市場需 求的。市場供需還有另一個要觀察的是，這些減班的四家航空公司，其市場力在結構上是否因而改變？因為這四家是等比例下降，所以與原先未減班之個別市場力來 說，是不相上下的。所以這一點我們所關心的水平競爭之結構關係，也未因而改變。就這兩個指標來看，減班的比例似乎很難說影響到市場供需的功能。
另 一個競爭法主管機關所關心的是，其共同減班之行為，是否經濟上之不利益已大於經濟上之利益？假如我們有強烈的證據，顯示出這樣的情況，我們也可以介入這樣 的案型。參照目的事業主管機關（民航局）的資料，「鑑於松山機場每日飛航架次已經呈飽和狀態，為維護飛航安全，減輕航管壓力，提昇服務品質，鼓勵業者減班 係該局之一貫政策。且近年來整體載客率不佳，各航空公司之財務狀況均呈現巨幅虧損，共計虧損達47億零80萬元， 且各航空公司89年上半年在歷經票價調整後，仍有部分航空公司產生虧損情事，各航空公司進行航機減班，可以改善其財務結構」，所以也很難說他們沒有合理的 經濟理由。「同時，國家整體航運、能量、資源也可以免於閒置與浪費，所以依現有事證，難謂共同減班之經濟不利益大於經濟利益。」當然，從另一個角度，共同 減班行為有利於整體經濟與公共利益，這是由我們競爭事業主管機關來判斷，而非由目的事業主管機關加以判斷，但針對政府介入管制型，特別是如公用事業，競爭 法主管機關的判斷餘地，至少也要依公平法第九條，會商該事業主管機關之意見，方為周延。
第三點，國內航空市場從88 年9月以來，市場需求下降，導致載客率降至50%。衡諸已開發國家平均載客率約為65%至70%（審議資料附件25），顯示國內航空業者在當時階段係有供 過於求。而89年3月調漲航空票價之後，預期市場需求會進一步下降。因此於總統大選結束後，於5月份一起減班。就時點而言，亦難謂其無合理解釋。
第 四點，綜合以上，本案我們參採重新調查目的事業主管機關民航局之意思，其表示減班乃該局一貫之政策，且實務上也是請各航空公司先行協調，在沒有具體事證顯 示各公司一致性的行為，是業者意思聯絡之事證。且由前三點意見來看，也沒辦法進一步有客觀資料來顯示，一致性行為是基於合意行為的唯一合理解釋，爰各航空 公司89年之一致性減班，允非違法一致性行為，也尚無違反公平法第十四條之規定。
最 後補充一點，依個人觀點，若依公平法第九條會商目的事業主管機關，來處理這個問題的話，以調和產業政策及競爭政策之角度，不失為一個可行途徑。如果我們要 進一步彰顯本會關注市場競爭及消費者權益之一貫立場，當初要給予警示之方式來處理，我覺得也是允當的。這是我對本案的五點意見，謝謝！
許委員志義：
剛 才主席有點出來，票價也是一個重要的爭點，在認定上之看法，也許時點不相同，就會有不同的結論，我這裡就價格來談公平法介入定價之問題。定價的商業模式其 實是非常複雜的，從經濟學的定價來說，有平均成本定價、邊際成本定價、價格上限，差別取價也分為一級、二級、三級差別取價等。所以以航空事業來看，它其實 是很典型的有等級差別取價，它會依照不同消費者族群（商務、渡假、學生、老年人）而給予不同價格。二級差別取價也是如此，並被普遍使用，例如，若對航空公 司忠誠度高，航空公司就會給一些優惠里程等。航空業也可能是一級差別取價，亦即All or Nothing，也就是把消費者剩餘完全淬取出來的定價方式，這也是可能存在的。我的意思是，今天競爭是以價格、數量、品質、服務或其他條件，這些都是競 爭的條件。以今天事業之經營型態來看，很多產業的價格已經變得很隱晦，表面上價格漲了50％，但背後所整合之包裝，可能還涉及更複雜的服務與對顧客之品牌 忠誠度的二級差價、三級差價之優惠方式。公平會除非在業者有掠奪性定價之嫌，否則對於價格之論斷或涉入，必須格外謹慎。我們從這種複雜競合的產業競爭行為 來看，價格往往只是其中一項指標，而被涵蓋於其他項目中。
第 二點，我想再強調一次的是，像航空、水電等公用事業，它本身就有一個相當嚴密管制的單位，它的管制密度已經是相當密集。反倒是如油品、桶裝瓦斯等（不是公 用事業），目的事業主管機關固然是經濟部，但相對來說，我們對於非公用事業之行業，公平會在管制密度相對上就要更高一些。所以這個案子我認為，目的事業主 管機關既然已經由法律規定事前進行管制，本會在事後，最好是先協調目的事業主管機關來做介入，而且必須要更審慎，除非我們有明確的證據認為，目的事業主管 機關已經被業者俘虜，或者是有嚴重疏失而影響到消費者權益。
第 三點，我剛才也請教同仁，我們的原處分書提到，「被處分人等，自本處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為。」所謂「停止前項聯合行為」，是否意謂必 須回復原來的樣子？也就是班次要增加成原來狀況？我得到的答案是，實際上班次也沒有增加回復至原狀。因此我覺得很奇怪，難道公平會之處分作出後，公權力沒 有執行嗎？還是這裡的「停止前項聯合行為」有不同的意思，亦即指以後不得再有如此之聯合行為？事實上我只是拋出這個問題，我想知道對於這樣的處分，在執行 公權力時，業者應該要有什麼樣的依循？這是我附帶提出的問題，就教於各位先進。