許志義

92.4.21

能源是臺灣整體價值鏈的重要環節，也是目前世界上最大宗的交易商品。其特色一方面是各種經濟活動不可或缺的投入要素，另一方面卻也是造成環境污染的主要來源。所謂能源政策是指政府公權力介入能源市場供需及訂價管制的產業政策；市場自由化則指強調解除政府管制之競爭政策。由於能源政策與競爭政策皆為增進公共利益之手段，其目的是尋求經濟長期之永續發展與民眾福祉。因此，儘管能源政策與競爭政策或有彼此牴觸、相互制約之處，惟重要的是如何藉由兩者之搭配運用，以利現階段台灣之永續發展。

一、台灣能源政策檢視

自從1968年政府首度頒布「台灣地區能源發展原則」及1973年頒布正式的「台灣地區能源政策」以來，能源政策前後經過四次修訂。不論就供給穩定與效率、需求節約與管理、價格管制與自由化、環保安全、研發及教育宣導等各方面，條文中均有相當完備之規範。此相對於其他國家可謂毫不遜色。重點是過去四十年來能源政策的影響為何？

基本上，能源政策對產業發展之影響，主要係透過能源法規及相關措施以發揮其影響效果，包括對能源產業的影響以及對一般產業的影響。通常能源政策對能源產業之影響，可說是直接且強烈的。尤其在台灣，電力及石油產業長久以來均為國營，且屬獨占市場[1]，故政府可直接透過經濟部對國營事業的主導權，有效地影響油電產業之經營與市場運作。就電力產業而論，早期政府強調積極開發電力，以供台灣產業發展之需，此一政策可說非常正確。而作法上，於1961年以前係以水力發電為主。迨1970年後，則積極發展核能發電。惟1980年以來，因反核及環保運動之興起，使得電源開發進度受到影響，於1988至1996九年間尖峰供電持續不足（每年均有限電），其具體作法是加強汽電共生產業之推廣及需求面管理之用電節約。並自1995年起，分三階段開放民營電廠申設。此外，去（2002）年12月11日政府公布施行「環境基本法」，其中首度揭橥非核家園目標[2]，能源政策亦相應調整為積極推動再生能源。至於石油產業方面，過去四十餘年來皆由中油公司獨占其市場，惟自1987年6月已開放民營加油站競爭，1996年開放煉油廠民營，1999年開放三項油品進口（燃料油、LPG、航空燃油），1999年更進一步全面開放八大油品進口。

能源政策對其他一般產業的影響效果則相對較為間接。這是因為能源只不過是其他一般產業的各種投入要素之一，占產業總生產成本的比例相對不高（少數耗能產業除外），而且除非該產業或廠商係由政府經營或擁有，否則政府政策通常並無直接干預或影響其經營決策之工具。在此種情況下，政策上可資運用的措施不外乎是透過能源產品的訂價或租稅金融獎勵設備投資，間接對產業或廠商予以誘導或影響。而其具體結果則直接反映在產業或廠商耗能結構之變化趨勢上。

整體而言，能源對台灣產業發展的主要貢獻在於期提升了台灣產業之競爭力，此包括三方面：第一，儘管臺灣是個小島，自產能源極為有限，但是藉由大量進口石油、煤炭、核能及天然氣，並產生電力，賦予島內充足的動力來源，遂能滿足產業經濟正常生產活動之需，亦即利用能源動力，促進生產效率。此較諸若干嚴重短缺能源及電力的國家，致產業經濟無法有效成長之窘境，可以顯見能源充分供應對經濟發展的重要；第二，藉化石能源之用，使海洋及空中運輸作業能夠順暢，臺灣才有可能因此獲取國外廉價而充裕的原料，同時將製成之產品銷售到遙遠而廣大的海外市場，並賺取經濟發展所需的外匯資金。換言之，能源使原本經濟資源極度匱乏的台灣，獲得蓬勃生機。不但因此而取得原本欠缺之原料與動力，更因此擁有規模經濟的產品市場。這就是能源供需與價格政策運作得當，對台灣整體產業發展的正面貢獻。

就台灣能源價格政策而言，早期之定價係以回收合理的投資報酬率與積極開發電源為主。迨1970年後，改採低能源價格的工業發展策略，亦即工業用電及用油的價格明顯低於商業及家計部門。同時，在1970年代兩次石油危機期間，政府為了發展重化工業，採行能源價格補貼政策[3]，使當時國內油品價格顯著低於鄰近的日本及韓國約三成。在此情形下，台灣當時經濟發展的產業結構多以耗能者為主，包括造紙、石化、水泥、非金屬礦物及鋼鐵等。固然不可否認的，這些耗能產業在台灣經濟發展過程中，對於資本累積及相關技術的提昇有相當貢獻，同時其產業關聯效果亦十分顯著。然而，此種偏低的能源價格卻不利長期產業結構的調整與升級。尤其值得注意的，耗能產業由於使用大量能源，且早期對於防治污染技術並不重視，造成嚴重環境污染，導致台灣環境品質之急速惡化。此種外部成本，不僅影響整體社會福利，同時亦有違社會公平，此則是過去50年來能源使用所帶給台灣永續發展的負面影響。

雖然政府在1973年頒布第一次的能源政策中，即已提及環境污染的防治，但卻未能有效落實。直到最近，由於民眾對各項既有能源及污染性工業的設施及新投資計畫之抗爭事件不斷發生，甚至屢次出現所謂「自立救濟」的訴求，產生「鄰避」（Not In My Back Yard；NIMBY）的排拒情結，以致若干重要的能源供給規劃方案與設廠投資無法順利進行，影響其市場正常穩定之供應，其中又以「缺電」問題最為嚴重，遂又反過來影響台灣之產業發展。

由於政府過去曾採行能源低價政策，並透過加速折舊、租稅減免、及低利率貸款等措施，協助能源密集度高的產業更新其陳舊設備，這些獎勵的措施，雖在短期內可達成立竿見影之功效，其用意是透過機器的更新或技術的提昇，使得廠商得以較少的能源投入量來維持同一產出水準。但在此種獎勵措施下，耗能產業的廠商往往因此獎勵與改善而得以繼續生存，甚至持續擴充，致其產值占總國內生產毛額的比例在兩次石油危機期間反而擴大，影響產業結構的調整與升級，不利於台灣整體能源密集度的降低及環境污染的有效紓解。所以，政府未來在採行能源節約政策時，必須考量產業政策的長期永續發展效果，俾在兩難之間尋求一個平衡點。

就現階段言，能源政策的重點在於健全能源事業管制革新（regulatory reform）之法令規章，建立公平競爭之經營環境，以促進能源市場自由化。同時落實節約能源、環境保育與核能安全管理，並正視未來全球環保趨勢，如地球溫暖化、臭氧層破壞、酸雨及核廢料處置等議題，俾預為綢繆，妥慎因應。此外，對於大眾運輸系統規劃與管理，應予加強，俾減少運輸能源的浪費以及交通壅塞所造成的社會成本，方符合永續發展。

二、市場自由化之經濟效益

相對於能源政策之管制作為，自由化的基本理念則是解除管制，增進市場競爭。因唯有競爭，才能藉此提高業者經營效率，增進消費者權益。然而，自由競爭之前提是「公平」，欠缺公平的競爭將造成劣幣驅逐良幣的後果；而公平競爭的前提則是法制化。至於落實法制化的具體作法應在於公布能源產業自由化之時間表及開放市場各不同階段之法規內涵[4]。

由於政府的重要職責，在於透過公共政策增進經濟效率、公平及穩定，一般自由化政策（競爭政策）若運用得當，對資源經濟利用的效率提昇，必有助益。至於公平，則可大分為業者之間水平競爭的公平、生產者與消費者之間互為交易的垂直性公平、以及消費者不同群組之間的公平三方面討論。市場自由化因為開放競爭，打破壟斷局面，一般均有利於第一種水平競爭之公平原則，例如：我國目前已開放過去長期以來未開放之民營電廠及油品煉製業者、油品進口業者參與能源市場之競爭，凡有意加入市場競爭者，均享有同等機會，可謂公平。同時在此情況下，上述第二種垂直性的公平交易也較可能達成；蓋以往獨占油電廠商之市場下，幾乎壟斷事業的任何投資風險或費用支出，最後均須由消費者「概括承受」，需求面均是所謂的套牢用戶（captive customers）。反之，在自由化市場供給者多元競爭之情況下，消費者方有真正的用戶選擇權可言。而業者錯誤投資的風險或經營不善的責任，則必須自己承擔，接受市場競爭的考驗，不再有保證利潤之定價管制，故對供需交易而言，較具垂直性之公平。值得注意的，解除管制後，政府角色不再是球員或教練，而是居於裁判之地位，此時供需交易之雙方在競爭市場中的任何經濟行為，不論水平或垂直性的公平均需賴具有經濟基本法定位的「公平交易法」予以落實。

至於第三種消費者之間的公平問題，例如偏遠地區或離島地區弱勢族群之能源供應成本往往高於都會區（有所謂聚集或密度經濟）之供應成本，而在自由化市場反映成本之效率前提下，其能源價格亦相對偏高。此問題必須藉由其他配套措施，如普及化基金或普及化條款之規範，方可達成[5]。

關於「穩定」，亦有兩層意涵。一是指自由化市場多數供給者相對於獨占市場之單一供給者，何者較能促進供需交易穩定？一是指市場自由化若解除對能源業者供給備用容量或能源安全存量之管制，是否可能損及能源短缺時供需交易之穩定？關於此兩個問題的答案，甚難直接推論，恐須視實際個案而定。惟通常在單一供給者之情況下，其交易對象及交易方式雖可能相對單純化，表面似呈穩定，惟若此供給者一旦因故無法穩定供應，消費者即無其他替代來源可選[6]。反之，在供給多元化之情況下，由於業者各憑本事，展現其企業創新能力，反能增進其穩定供應之誘因及市場效能，亦即供給者為爭取消費者之忠誠度，可藉由供貨短缺之高額賠償契約條款，爭取市場交易之機會。尤其價格解除管制之自由市場下，供給備用容量或能源安全存量短缺時，必因能源市場財貨不足，促使價格上漲，此時市場機制當能發揮，以抑制需求，誘增供給，相對較易達成交易穩定。惟值得注意的：電力由於無法有效儲存，且需求替代彈性甚低，建廠前置期無法立即配合市場需要，如何保有必要之最低備用容量，避免電力短缺，導致市場失靈，引發大規模缺電，實為開放電力市場自由化之重要配套措施。同樣地，基於國家戰略安全之油品存量，亦須配套管制，尋求能源管制政策與市場競爭政策之平衡點，俾免因自由化而損及能源供應穩定之目標。

三、能源政策與競爭政策之調和

從政府「行政一體」的角度，能源產業政策與競爭政策主管機關必須彼此密切配合，職權分工，方能提供我國能源事業良性競爭與長期永續發展之健全環境，並兼顧消費者福祉。此可分為事前（ex-ante）與事後（ex-post）兩方面加以討論。所謂「事前」係指有關能源市場一般行為之事前規範，包括：能源事業之投資計畫、經營執照之核發、營業區域之許可、申設供應之程序、能源配比之義務、能源價格管理、能源事業獨立會計之成本稽核等一般例行性相關業務，宜由能源事業管制機關加以「事前」規範，其依法行政之根據乃「能源管理法」、「電業法」、「石油管理法」、「民營公用事業管理條例」及其相關子法之規範；就此領域而言，競爭政策主管機關不宜多加表示意見，應尊重能源事業管制機關之權責。

所謂「事後」係指競爭政策主管機關在上述能源管制政策主管機關規範之市場遊戲規則下，對於能源事業有濫用市場獨占力，限制競爭或不公平競爭之行為加以介入，而其管制之方式不外是藉由被動之個案檢舉或主動之調查，而其依法行政之根據乃「公平交易法」及其相關子法之規範，諸如聯合哄抬能源商品價格、掠奪性定價、濫用市場獨占力、樞紐設施之競用規則等有關業務。

值得注意的，當前能源市場自由化涉及許多修法工作，舉凡有關能源事業市場重組（restructuring）必須調整管制革新相關政策與措施之時，競爭政策主管機關宜就市場結構面相關遊戲規則，如何引進競爭機制，提出市場結構最適替代方案（包括過渡時期及長期），與能源事業管制主管機關協調磋商，俾能防範於未然，降低日後因市場結構設計不當造成諸多業者經濟行為違反競爭法之可能性及誘因。就此事前政策協商之工作而言，競爭政策主管機關之角色如同市場競爭結構之工程設計師，有「事前預防勝於日後治療」之事半功倍效果。準此，公平交易委員會宜積極參與行政院有關能源法案及相關能源事業市場管制革新政策之研擬與修正工作，提出市場競爭合理結構之意見。

例如：一般政府對能源獨占事業採行「成本加成」(cost plus)之價格管制政策，顯然無法達成競爭市場所強調的配置效率。

電力是能源永續發展之關鍵部門

一般言之，永續發展可定義為：「能滿足當代的需求，同時不損及後代子孫滿足其本身需求的發展」。基本上，當前能源的永續發展與利用面臨兩大課題：第一、考量自然界資源存量及流量均為有限，且再生資源系統脆弱的情況下，如何在跨世代長時間的座標軸上，妥善設計各種符合經濟效率及使用者公平費率結構的誘因條件，以決定各種資源的最適配置 (optimal allocation )。第二是最適規模(optimal scale) 問題，20世紀全世界較忽略此一課題，導致許多產業及資源開發規模供過於求，或重「量」勝於重「質」。事實上，當前所謂知識經濟時代，經濟發展重視的是財貨勞務的內涵與深度的擴充，而非規模容量的擴大。蓋經濟發展與自然界有相互約制的關係，按熱力學定律，人類僅能轉換而無法創造質量，所以資源開發利用的規模與整體產業發展的規模皆為大自然的子集合，需要向大自然擷取「存量」（經由有限「流量」的轉換），故其規模不能過度擴張，危及大自然承載力的極限。在此情況下，如何建構一個符合代際（inter-generation）及代內（intra-generation）更具經濟效率與世代公平的能源供需體系，乃是政府公共政策重要之課題。

 

論及台灣永續發展之能源政策，必須注意：電力是關鍵部門。因為電與其他不同之處，在於電是「多種投入，單一產出」，其中有些發電方式會產生污染的外部效果，有些則不會。由此觀之，電與其他產業最大不同之處，即有顯著之技術上的替代性。其次，電的熱度可達華氏一萬度，而油與煤僅達三千多度，且電力能藉由精密控制，透過電線迅速傳輸，無遠弗屆，所以持續電力增加其在整體能源結構之比重。油則相反，油是「單一投入，多種產出」，適合生產各種較燃油更具附加價值之石化產品，且由於由源分佈不均，國際原油價格易隨中東產油國之政經情勢異動而變化，台灣歷年石油供給幾乎百分之百依賴進口，故宜積極尋求其替代能源，避免過度依賴油品消費。太陽能則是未來永續發展的基本來源，一小時的太陽日照總熱量如能100%利用，即足供目前人類一整年所需之總能量，惟未來仍有賴技術的突破，方能達到直接永續利用太陽能。

 

能源公用事業之管制

能源（電力管線、瓦斯）商品可謂之「準公共財」，意指能源商品具有弱排他性（需付費卻不昂貴，一般人均可負擔）。再者，這些能源在供給容量（capacity）範圍之內，用戶之間消費並無敵對性，只要能源供應系統能滿足市場任何瞬間需求，集體消費並不會發生敵對的壅塞效果。而為提供能源財貨予廣大消費者使用，往往需大規模利用社會資產（如公共用地或空間）舖設管線，以便傳輸及管線瓦斯等財貨，故又稱其為「公用事業」，且在市場上呈現出顯著規模經濟的自然獨占或區域獨占現象。意指即使開放多家競爭，最後仍將僅剩一家廠商生存的產業。在此情況下，授予一區一家「專營權」即成為政府對電力、瓦斯公用事業管制之重要表徵。此時政府的能源政策通常並不強調競爭，也就是說政府賦予上述業者特許權，在某特定區域內具有一定年限的獨占專營權利。同時，為了平衡其權利，需課予其相對之「普及服務」義務，亦即該廠商無正當理由不得拒絕消費者的一般基本需求；至於價格，則是以「成本加成」或「價格上限」的方式予以規範。

科技進步導致市場自由化

值得注意的，近年來隨著資訊通信技術的進步，當前世界各國之管制潮流已有所轉變。資訊通信技術使各種財貨市場買賣的交易成本大幅下降。就上述之能源公用事業而言，亦產生了無可避免的影響。其影響層面為過去具獨占性質的電力與天然氣產業，其上下游部分已可開放競爭，例如：發電與售電可藉由市場自由化提生其資源供給及配置效率，剩下輸配網路傳輸的中游部分仍具獨占性，需課予供給數量及價格水準之管制。目前全世界已有 20 多個國家走到發電批發市場的競爭，雖然不一定是成立所謂的電力交易所（Power Exchange; PX），但發電廠的供電數量電業可以自行決定其發電數量及價格，而不是由中央調度能源事業的上位組織來決定。總之，獨占事業歸政府，有競爭性質的事業就歸市場。舉凡輸電、配電及天然氣的管線都屬公用事業，需要進行價格及數量管制。至於發電及售電競爭機制，儘量不去管。最好橋歸橋，路歸路，遊戲規則要有所區分。再者，管制機構宜保持獨立的專業性，必須對外部性、公共財、自然獨占等三種市場失靈的情況加以規範，並防止限制競爭與不公平競爭行為之發生，例如挑肥撿瘦(cherry picking)、吸脂競爭等，只選利潤高的業務經營卻不顧普及化之公眾利益。另外還需顧及供電可靠度的問題，否則可能會造成類似729、921之大停電事故，而現今民營電廠均未負擔此部分系統可靠度的成本，不用投資全黑啟動發電機組，將來都須課徵稅或費，以求公平。

事實上，不少先進國家已針對獨占性的網路管制亦進一步將其區隔為所有權、經營權（維修權）及管理調度權三部分在市場上交互運作，例如：由獨立系統調度者(Independent System Operators；ISO)負責固定輸電權之拍賣競標，以提升輸電系統網路壅塞時之利用效率，此與時下盛行的BOT是截然不同義涵的制度，使得當前能源供給的公共政策更細緻、更系統化，亦即將獨占市場與競爭市場綜合考量，產業政策與競爭政策彼此調和，政府的公用事業管理制度亦愈來愈需具前瞻性及專業性，方能切合實際需要。

 

確保選擇價值之永續利用

能源公用事業提供自然資源予廣大消費者利用之核心價值，在於經濟學所謂的「選擇價值」（option value）。相較於社會大眾平日的其他一般財貨，此種自然資源可「隨時」「隨地」「隨意」以合理又相對低廉的價格取得，且其品質係為相對穩定可靠的水、電、瓦斯等民生必需財貨，不但可滿足消費者內心的安全感，也維繫了社會的普遍安定。這種即使未用該資源，但消費者心中隨時隨地保有的一種「選擇價值」，就是水電瓦斯此類資源公用事業所提供的外部經濟，也因此其資源之邊際供應成本雖低，惟一旦短缺，其影子價格（邊際效用）甚高，反映的不僅是經濟活動因缺水缺電而受限之附加價值的損失，更包括安全感（選擇性需求）的未獲滿足，所以缺水缺電的社會成本甚高。準此，政府能源與資源公共政策的目標即是如何以最低的成本，提供最適規模的自然資源相關基礎建設，確保資源利用的選擇性需求，帶給社會安定、經濟永續，甚至是一種基本人權的滿足。

能源產業永續發展之方向

今天台灣能源產業的永續發展策略應朝向：

一、企業化

企業家精神是國家競爭力的根源。美伊戰爭期間大家特別關心石油安全存量。依「石油管理法」，民間安全存量 60 天，國家存30天，都是油品煉製業者來儲存，目前是中油及台塑。但如何確定安全存量之是否適足，牽涉到管制的問題。業者每一天，每一油糟的儲量、甚至油品的去向等資訊，都要公布給主管當局。但企業家精神的展現，就是在市場風險變化很大的時候，例如現在，公權力的介入與企業競爭有時會相抵。也就是說，儘量讓業者有充分的空間去展現風險管理的能力。在高價位時，業者可選擇少進貨。選對時點，在較便宜時進貨，到戰爭打完時剛好用完，可以再買便宜的油。如果在最高價時進一大堆油，戰爭打完時，如何以昂貴的油在市場競爭呢？

由於這些管制均牽涉到商業機密與市場效能競爭，因此政府公權力在介入民間業者石油安全存量時，最好能兼顧業者的市場利基，不過分涉及商業機密，以免企業家精神與油品市場自由化的效果受到過度壓抑。

二、進一步自由化

目前油品的進口已經自由化，但在機場、漁港、碼頭、電廠等地方，如何引進競爭，仍有進一步改善的空間。發能源事業雖已開放民營，但能源事業的批發市場，如何進一步引進現貨競爭，俾使市場競爭之利益能由消費大眾所分享。例如目前民營電廠由台電公司以其迴避成本收購前者所生產之電力，此種電業競爭所產生之市場供給者剩餘並未能由消費者落實分享，故未來實仍需藉由現貨競標直接反映電價之下降，以增進消費大眾之利益。

三、科技化

能源產業應以導入資訊通訊科技（information communication technology），運用台灣在全世界最善長的技術，發揮在能源產業供應鍊管理（SCM）及客戶需求管理（CRM）兩方面。油品通路則可採用衛星定位導航（GPS）或地理資訊系統 (GIS)技術，能源事業客戶介面科技（customer interface technology）也很重要，值得業者引進。

四、全球化

台灣能源產業面對能源市場價格波動時，應藉由避險與國際市場接軌。國內各類油品市場價格在同一天甚至同一小時漲或降價並不合理。一來，業者應進行避險。二來，即使撇開避險不談，油品的船次進來不一樣。三者油品的管理成本更不一樣，價格沒有理由完全相同。更何況各加油站也可自主，展現企業家精神，互為競爭，不必採取一條鞭的統一訂價政策。

除了在避險方面做到全球化之外，台灣也可努力發展成為全球油品的轉運中心或煉製中心。因為台灣有很好的煉製技術，也有許多深水港，地理位置佳。如果可以發展成油品轉運中心或煉製中心，亦可相對減少油品戰略安全存量。

五、本土化

再生能源、潔淨能源、節約能源等之相關研發及生產，台灣有能力自己做，至少可以做到關鍵零組件的全球競爭優勢。如果有自己本土化的能源產業，像再生能源這種潔淨且屬自產不需要進口的能源，還可以增加就業，是值得積極推動的策略性產業。

 

結語

總之，自然資源有關費率的訂定機制與結構性的資源使用誘因制度，是決定資源使用配置效率與最適規模的重要因素。誠如諾貝爾經濟學獎得主諾斯（North）所言，倘若上述的報酬誘因機制，能藉由政府公共政策之引導，朝向如何適度擴大生產與投資活動、而非過度偏向重分配活動，同時引入競爭機能，擴大市場規模，促使競爭多元化，防止既有業者形成壟斷條件，俾能擴大消費者剩餘及生產者剩餘，進而提升整體社會福利。

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