水電瓦斯公用事業解除管制政策芻議

許志義

國立中興大學資訊管理系所暨應用經濟系所合聘教授

公用事業(public utility)所提供之商品與勞務,不僅與一般社會大眾日常生活息息相關,更是各行各業生產過程中不可或缺之投入要素,其重要性實不言可喻。傳統上,公用事業可說是受到政府管制最嚴密的一種產業[1]。公用事業必須接受政府管制之理論基礎在於自然獨占所造成之市場失靈(market failure),以確保社會正義[2](social justice),包括平均正義(average justice)與分配正義(distributive justice)。然而隨著數位科技的突破與進展,導致各事業體內各單位之資訊成本、協調成本,以及與消費者間之交易成本、雙向溝通成本,已大幅下降。此一成本結構的顯著轉變使得各行各業的供應鏈,可藉由資訊通信科技之普及應用而被切割細分化(unbundling),包括垂直綜合之公用事業,也不例外。就傳統上屬於自然獨占的公用事業而言,各項業務的「切割細分化[3]」可有效區隔具有潛在市場競爭屬性(contestable attribute)與獨占屬性的各個不同部分。

其中具有潛在市場競爭屬性的許多業務即可開放競爭,發揮市場機能,矯正長久以來因受政府公用事業價格及數量管制政策所導致的資源配置扭曲。因此,自1980年代以來,歐美先進國家繼解除對各類傳統產業之管制後,亦針對公用事業之管制加以鬆綁,其中尤以電力事業之解制幅度最大,範圍最廣,且其產生之經濟效益(供給成本之下降)亦最為顯著。受到歐美先進國家這一波政府解除管制風潮,以及逐漸呈現之市場自由化改革成效與經驗傳承之影響,澳洲、紐西蘭、中南美洲、亞洲亦隨之引發公用事業管制革新的步伐,形成全球沛然莫之能禦的主流趨勢。

解除管制的作法除了上述公用事業本身可競爭的部分引進競爭機制之外,其他重點還包括公營事業的「企業化」、「民營化」,以及對公用事業跨足其他相關產業的「多角化」投資,亦隨著網路有關科技的進步而相對鬆綁。尤其是多角化經營對增進效能競爭、動態競爭(指跨足之其他產業而言)與公共利益有正面作用的業務,是否可予以准許?甚至鼓勵?亦是當前政府對公用事業管理上的重要課題。

值得注意的,解除管制並非意謂政府即完全放任不管,而是調整管制的範圍、內涵及方法,因此需要再管制(re-regulation)。究竟政府解除公用事業管制的原則、方向、範疇與進程應如何規劃?政府在解除管制之進程中,原有的產業政策與解除管制之競爭政策兩者之間,應如何相互調和?公用事業多角化經營與民營化之後,面對利潤導向與市場競爭壓力下,民營業者可能存有的道德風險(moral hazard)與逆向選擇(adverse selection)問題應如何管理?如何透過適度的再管制以確保公用事業的核心價值,不致因市場自由化而流失?這些都是涉及層面廣泛,有賴產官學研各界共同關心與探討的課題。本文之目的即在針對水、電、瓦斯公用事業解除管制政策之相關議題,予以探討。

一、公用事業之核心價值及其經濟屬性

首先,我們要瞭解公用事業對廣大消費者的核心價值,並掌握其經濟屬性,俾在推動解除管制政策的進程中,能持續保有(甚至進一步強化)其核心價值,以增進社會大眾福祉。

(一)   核心價值

公用事業提供水、電、瓦斯自然資源予廣大消費者利用之核心價值,在於經濟學所謂的「選擇價值」(option value),以及其所創造的社會福利。相較於社會大眾平日所消費的其他一般財貨,此種自然資源可「隨時」[4]、「隨地」[5]、「隨意」[6]以合理又相對低廉的價格取得,且其品質係為相對穩定可靠的水、電、瓦斯等民生必需財貨,不但可滿足消費者內心的安全感,也維繫了社會的普遍安定。這種即使未用該資源,但消費者心中「隨時」「隨地」「隨意」保有的一種「選擇價值」[7],就是水、電、瓦斯此類公用事業所提供給普羅大眾的外部經濟與社會福利,也因此其供給之邊際成本雖低,惟一旦短缺,其影子價格(邊際效用[8])甚高,反映的不僅是經濟活動因缺水缺電而導致之有形貨幣所得之附加價值損失,更包括了消費者安全感、穩定感(亦即上述可靠度、可及性及隨意性之選擇性需求)的未獲滿足。換言之,此時的「選擇價值」不見了;必須去打水來用或改用電池與緊急發電機,不再享有「隨時」「隨地」「隨意」消費的自由選擇,是以缺水缺電的社會成本甚高,其所導致社會福利的損失甚大。例如歷年風災水患造成全國局部地區停水停電之居民生活不便,卽為殷鑑。準此,政府對於公用事業有關之政策目標即是如何以最低的成本,提供最適規模的相關基礎建設,確保水、電、瓦斯資源「隨時」「隨地」「隨意」利用的消費者選擇性需求,帶給社會安定、經濟永續,甚至是一種基本人權的滿足[9]。這也是政府在引進市場機能、推動解除管制進程中必須念念不忘的衡量準則。

(二)經濟屬性

在現代社會中,電力、天然氣、自來水等公用事業所提供的商品與勞務,對人民的生活需求與經濟發展已達不可須臾或缺之地步。通常所稱的公用事業係指具備民生經濟必需性、欠缺需求彈性以及自然獨占等特徵的事業[10]。公用事業為提供民眾普及化之產品與服務,通常必須進行資本密集之投資,同時也須藉管線之網狀連結以達成經濟規模。因此,在特定區域內,通常是獨家經營,形成自然壟斷的市場結構,致產生價格機能無法有效發揮其作用。

「公用事業」之經營型態多為國營、公營或藉由法律予以管制之私人獨占產業。由於其所提供的商品或勞務為社會大眾基本生活所需,且其產品之計價攸關一般民眾的生活負擔,為使社會大眾免於遭受不合理的剝削,均由政府主管機關研擬一套管制政策加以規範。其中,費率「價格」的訂定以及市場進入門檻之「數量」管制,是最主要的兩種管制手段。

公用事業依其經濟屬性之不同可歸納為狹義與廣義兩種。所謂狹義的公用事業,僅指經營供給給水、電能、熱能、電信之事業[11]。此類產業之產品與勞務所提供的「選擇價值」是連續性的(continuous),例如電力、瓦斯、自來水(以及電信)等,通常需透過廠商與用戶間之網狀連接以達成其交易,並定期抄錶收費(通常以「月」為單位),且該網路達經濟規模,始能有效經營,因此係屬網路產業;其交易場所在「消費端」,交易時間通常不受限制,主要視消費者實際需求而定。其產業特性如下:

1. 需求面:此類公用事業所提供之財貨係屬現代生活之民生必需品,其需求具有顯著的普遍性。因此,不論何時何地,公用事業不得任意拒絕用戶的消費需求,亦不得任意為差別待遇。以經濟觀點,公用事業之需求的價格彈性、所得彈性及交叉彈性,皆遠低於其他一般商品。

2. 供給面:水、電、瓦斯公用事業為確保其產品或勞務「隨時」「隨地」「隨意」消費之「選擇價值」,必須藉由綿密鋪設之管線與計量錶之裝置,免除消費端之交易成本。由涉及路權以及地下或地上管線的鋪設,為避免重複投資造成資源浪費,其設立多由政府授予全區獨占或區域性獨占經營之特許權。

3.價格面:水、電、瓦斯公用事業為自然獨占產業,缺乏價格競爭機能。為免消費者遭受不當剝削,其價格需由政府目的事業主管機關監督核定。許多先進國家習慣採行審慎查核(prudent review)程序,對於公用事業各項成本支出必須由該事業提出確實使用以及有效使用(used and useful)之證明,且為維護長期穩定之價格,亦儘量避免因短期之外在波動因素而貿然調整水、電、瓦斯零售價,此種價格變動不穩之情況可能會損及消費者心目中「隨意」消費的選擇價值。

至於廣義(亦即寬鬆定義)的公用事業,尚包括公共運輸,如鐵路、公路、航空等。此類公用事業所提供的勞務雖然亦透過網路,但其交易的方式、場所、時間都與狹義者不同,亦即「隨時」「隨地」「隨意」消費的「選擇價值」並非連續,而是間斷的(discrete)。例如,鐵公路班車有固定「間隔」(此即discrete)的時間表。消費者的交易場所亦受到限制,必須自己至車站去購票與搭車,支付交易成本;亦即,該產品或勞務的交易發生在於供應端,此與狹義的公用事業在消費端即可「隨時」「隨地」「隨意」不需要即時支付交易成本的進行消費有所不同。此外,此類產業的競爭屬性較強,多數屬於寡占事業,因此其替代性也較高,相對而言,其個別之選擇價值亦較低。

二、管制政策所帶來的問題

管制政策所產生的問題,不論是理論探討或實證分析之文獻[12],十分廣泛。相關各界對此亦早已熟知。故此處僅簡要敘述,不予多贅。

一般而言,公用事業經濟管制的方法[13],包括:特許權管制、價格管制、數量管制、技術與品質標準之管制、課稅或補貼之管制,這些管制措施所反映的產業政策,不但容易造成技術效率與配置效率之扭曲[14],也可能產生不當之交叉補貼。基本上,管制政策的根本問題係源自於當事人與代理人(principal-agent)之爭議,亦即身為代理人之管制者與身為當事人之消費者雙方所追求的目標未必完全一致。同樣地,公用事業經營者與管制者雙方所追求的目標亦未必相同,加上消費者、管制者、公用事業經營者三方面彼此之間的資訊不對稱,以致容易呈現道德風險與逆向選擇之情況,管制者與被管制者都有傾向競租(rent-seeking)之行徑。具體言之,管制政策最為人所詬病的缺失包括管制掠奪與管制俘虜(regulation captive)。前者係指管制者因被授予相當尺度的裁量權,因此業者有可能因管制者之不當裁量(如擅自變更原訂之管制計畫),致使業者喪失其應有之利得,造成業者無謂損失。後者係指管制者因受相關利益團體之遊說,致其喪失應有之管制功能,形同被業者所「俘虜」,亦即俗稱捉鬼者反被鬼捉去。尤其在管制體系下,業者往往唯管制者之命是從,一個口令一個動作,欠缺技術創新與消費者導向(customer-oriented)之意願,無法因應當前國內外競爭環境之快速變化。因此,解除管制之目的即在於降低政府干預產業發展至最低限度內,實現「大市場、小政府」之施政理念[15]

三、解除管制之經濟效益

相對於公用事業管制政策之作為,解除管制的基本理念則是強調「鬆綁」、「釋放能量」、「市場自由化」,以增進效能競爭。因為唯有競爭,才能藉此提高業者經營效率,增進消費者權益。然而,自由競爭之前提是公平,欠缺公平的競爭將造成劣幣驅逐良幣的後果,可見「自由競爭」並不必然等於「公平競爭」;而公平競爭的前提則是「法制化」。至於落實法制化的具體作法與進程,應在於公布公用事業解除管制之時間表及開放市場各不同階段之法規內涵[16]

由於政府的重要職責,在於透過公共政策增進經濟效率、公平及穩定,故以此三項準則衡量解除管制是否能有助於政策多目標之達成。一般而言,解除管制的自由化政策(競爭政策)若運用得當,對資源經濟利用的效率提升,必有助益。蓋「市場自由化」之目的在於提升經濟效率,包括市場效率、技術效率及動態效率。其中,市場效率的達成必須是財貨的邊際生產成本等於其售價;技術效率必須是廠商能以最低的成本組合來提供一定品質的財貨;動態效率則為廠商在各項投資或擴展業務時,能以最高的投資報酬率為決策之依據。而完全競爭的市場即可使上述的三項效率充分實現,其關鍵在於「誘因」與「決策者」能合為一體,降低前述管制政策下經營者與管制者雙方因追求之目標不一致而容易產生的道德風險問題。因此在經濟社會中各有關成員,皆能盡個人心力,為追求自己福祉而努力,同時也能達成整體社會之經濟效率。反之,在一個受管制的市場下,決策者會因受管制而改變上述三項效率準則,俾迎合管制者的指令,致無法達成經濟效率,此即世界上受管制事業多半經營績效不彰的主因。

至於公平,則可大分為業者之間水平競爭的公平、生產者與消費者之間互為交易的垂直性公平、以及消費者不同群組之間的公平三方面來討論。市場自由化因為開放競爭,打破壟斷局面,一般均有利於第一種水平競爭之公平原則,例如:我國目前已開放過去長期以來未開放之民營電廠參與市場競爭,凡有意加入電力市場競爭者,均可憑其企業家精神自由進出市場,享有同等競爭機會,可謂自由與公平[17]。同時在此情況下,上述第二種垂直性的公平交易也較可能達成;在以往獨占廠商之市場下,幾乎壟斷事業的任何投資風險或費用支出,最後均須由消費者「概括承受」,需求面皆是所謂的套牢用戶(captive customers)。反之,在自由化市場供給者多元競爭之情況下,消費者方有真正的用戶選擇權[18]可言。而業者錯誤投資的風險或經營不善的責任,則必須自己承擔,接受市場競爭的考驗,不再有保證利潤之定價管制,故對供需交易而言,較具垂直性之公平。值得注意的,解除管制後,政府角色不再是球員或教練,而是居於裁判之地位,此時供需交易之雙方在競爭市場中的任何經濟行為,不論水平或垂直性的公平,均需賴具有經濟基本法定位的《公平交易法》予以落實。

至於第三種公平問題關乎消費者之間的權益,例如偏遠地區或離島地區弱勢族群之公用事業供應成本往往高於都會區(有所謂聚集經濟或密度經濟)之供應成本,而在自由化市場反映成本之效率前提下,其水、電、瓦斯之價格亦即相對偏高,致損及前述所強調的「選擇價值」[19]。此問題必須藉由其他配套措施,如普及化基金或普及化條款之規範,方可達成。例如《電業法》第57條:「電業在其營業區域內,對於請求供電者,非有正當理由,不得拒絕」;《煤氣事業管理規則》第21條:「煤氣事業對事業區域內請求供應之用戶,非有正當理由,不得拒絕」;《自來水法》第61條:「自來水事業在其供水區內,對於請求供水者,非有正當理由,不得拒絕」。此種非屬商業性之服務(non-commercial services),在自由化市場下,必須格外注意其配套條款。否則,應有其他社會福利措施予以補救。

關於「穩定」[20],亦有兩層意涵。一是指自由化市場多數供給者相對於獨占市場之單一供給者,何者較能促進供需交易穩定?一是指市場自由化若解除對公用事業供給備用容量或安全存量之管制,是否可能損及水、電、瓦斯自然資源短缺時供需交易之穩定?關於此兩個問題的答案,應視政府配套政策之良窳而定。惟通常在單一供給者之情況下,其交易對象及交易方式雖可能相對單純化,表面似呈穩定,惟若此供給者一旦因故無法穩定供應,消費者即無其他替代來源可選[21]。反之,在供給多元化之情況下,由於業者可各憑本事,展現其企業創新能力,反能增進其穩定供應之誘因及市場效能,亦即供給者為爭取消費者之忠誠度,可藉由供貨短缺之高額賠償契約條款,爭取市場交易之機會。尤其價格解除管制之自由市場下,供給備用容量或資源安全存量短缺時,必因市場財貨不足,促使價格上漲[22],此時市場機制當能發揮,以抑制需求,誘增供給,相對較易於短期間內恢復正常供需均衡,達成交易穩定。惟值得注意的,電力由於無法有效儲存,且需求替代彈性甚低,建廠前置期無法立即配合市場需要,如何保有必要之最低備用容量,避免電力短缺,導致市場失靈,引發大規模缺電,實為開放電力市場自由化時必須重視之配套措施。如加州電力市場自由化失敗之例,足為殷鑑。

综上論述可知:政府解除公用事業管制之進程中,必須同時推展競爭政策與繼續維持原有之產業政策。而如何調和此兩項看似不同(甚至衝突)的政策?以下即加以探討。

四、競爭政策與產業政策之調和

當我們將自然資源[23]取來大規模用於生產及消費時,政府的資源政策(亦為一種產業政策)就會出現,並造成自然資源若干既有屬性的轉變,使資源從「公共財」轉變成「準公共財」。意指這些資源此時具有弱排他性(需付費卻不昂貴,一般人均可負擔,如水、電、瓦斯每度僅需數元)。再者,這些資源在供給容量範圍之內,用戶之間消費行為並無敵對性。易言之,只要資源供應系統能滿足市場瞬間最高需求量,消費即不會發生敵對的壅塞效果,導致缺水、電、瓦斯之現象。至於財產權,則必須另訂法律予以界定(如水權),因此稱之為「準公共財」。

值得注意的,為提供此種資源予廣大的消費者使用,往往需要大規模利用社會資產(如公共用地或空間)鋪設管線,以便傳輸水、電、瓦斯等財貨,且在市場上呈現出顯著規模經濟的自然獨占(或區域獨占)現象。在此情況下,授與一區一家「專營權」即成為政府對水、電、瓦斯公用事業的「產業政策」。此時政府的管制就會超過或排除具經濟基本法地位的《公平交易法》所強調之「競爭政策」。也就是說,政府賦予上述產業一項特許權,在某特定區域內只有一個廠商能夠擁有一定年限的獨占專營權利。同時,為了平衡其權利,需課予其相對之「普及服務」義務,亦即該廠商無正當理由不得拒絕消費者的一般基本需求;至於價格,則是以「成本加成」(cost plus)或「價格上限」(price cap)的方式予以規範,惟其內在費率結構尚需予以審慎研訂。在此情況下,競爭政策與產業政策即有相互調和之必要。

首先,從競爭政策的競爭談起。所謂競爭,按《公平交易法》第四條之定義,係指二以上事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件,爭取交易機會之行為。而競爭之目的在於解除政府不必要之管制,藉由市場機能之發揮,促使企業有效利用生產投入要素,透過比較利益法則,進行優化調整,改善事業生產技術水準經營管理行為能力,創造更高的附加價值與多元化產品(產品差異化),從而降低產品供應成本與價格,提昇品質或增加數量,促進消費者及生產者雙方福祉,達到提昇社會整體經濟利益之宗旨。若進一步探究此整體市場競爭的經濟利益,實包括加入市場之新競爭者利益、消費者因業者競爭而得之利益、潛在競爭者之利益、未來消費者因當前業者競爭而可實現之利益(主要藉由科技進步的耐久財投資所致)。此可見「競爭」確實是增進國家社會整體利益的重要途徑。

從一般經濟發展過程觀察,早期整體經濟發展的取向為求快速成長及資本累積,政府政策通常較傾向於獎勵生產者,經濟資源的分配亦多有利於生產者一方,消費者較缺乏相對的力量,因此政府早期制定的法規或稅制,多傾向於鼓勵生產與投資,消費者的權益則被置於生產者的權益之後,加上消費資訊不足,消費者對產品市場的特色缺乏認識,因此沒有太多對產品加以選擇的空間。臺灣過去多年來經濟發展過程,包括公用事業之供需關係,大抵亦復如此。迨民國81年,政府為順應經濟自由化與國際化之世界潮流,促進市場競爭,頒布實施《公平交易法》,成立公平交易委員會,為經濟繁榮安定以及謀求消費者權益,邁入新的里程。公平交易委員會係競爭法主管機關。通常,所謂競爭政策可按「市場行為面」及「市場結構面」兩個不同層次討論。前者係指政府競爭法主管機關依《公平交易法》執行既有市場中有關違反限制競爭與不公平競爭之經濟行為,其角色有如市場秩序維護者,僅能治標而未能治本。後者則尚包括進一步協調政府其他部門解除不必要之管制、修訂舊有的管制法規與措施,以及規劃設計新的競爭法制,其角色有如市場工程設計師,能從上游正本清源。

衡諸臺灣經濟型態及其特色,過去50多年來係以中小企業為經濟主幹,私有化之大企業遠較歐、美、日、韓為少。因此就「市場行為面」之競爭規範言之,反托拉斯之類限制競爭的案例雖亦不少,惟大企業觸犯者相對較不多見,事業結合或聯合協議行為之違法案例,比較言之亦相對較少,且依法申請結合許可者鮮有不許可之情形發生。事實上,自《公平交易法》實施及公平會成立以來,絕大多數違《公平交易法》的案例係與不公平競爭或妨礙競爭(《公平交易法》第18至24條)有關。其中又以不實廣告之案例居多,由於此類案例多與消費者權益息息相關,因此,公平會經常予社會大眾「官方之消費者保護機關」或「官方消基會」之印象。相對地,由於行政院「消費者保護委員會」係以研擬及審議消費者保護基本政策與監督其實施為目的,原則上並不自行調查處理消費者之個案申訴。因此,在尚無其他法律規範以為替代之過渡期,公平會仍有其階段性之任務,繼續調查處理事業違反公平競爭行為個案之相關消費糾紛業務,俾回應社會大眾之期待。

臺灣以往雖無太多大型之民營企業,但卻有許多公有或公營之大企業。尤其我國憲法規定公用事業以國家經營為主、以公有為原則[24],例外私有化者,則需有法律規定之,例如民國18年公布之《民營公用事業監督條例》,即允許公用事業民營化(此條例曾於民國22年與民國61年小幅度修正),因此形成臺灣主要之大型公用事業幾乎均為公有或公營之情況。甚至若干公用事業早期並非以公司型態存在,而係屬政府行政機關為之,如目前臺北自來水事業處與早期之電信局(現為電信總局及中華電信)等。事實上,為了減少《公平交易法》實施對公用事業可能產生的立即影響,在《公平交易法》實施之初,亦明文規定給予公用事業5年緩衝時間,可暫免適用競爭規範(包括市場行為面與結構面),俾利公用事業調整適應其營運行為。

公用事業逐步改革市場結構並開放市場競爭後,迄今已有電信產業蓬勃發展。近年來不但因此而大幅降低通信及話機費率,各式各樣的手機普及多樣,嘉惠消費者,同時也促成臺灣通信與資訊科技水準及產業市場的蓬勃發展。業者也因市場競爭而能推陳出新,增加銷售量(臺灣手機普及率高逾110%,居全亞洲之冠),各主要業者之盈收均屬不惡,政府亦因而增加各種相關稅收。揆諸臺灣過去遭逢東南亞金融風暴之衝擊,國內經濟能夠相對於鄰近國家而保有亮麗成績,其間電信事業之貢獻,實不可磨滅,誠可謂業者、消費者、政府「三贏」之局面,此即市場結構面競爭政策運用得當之明證。事實上,水、電、瓦斯公用事業若能積極解除管制,其可預期釋放之經濟能量,可能不亞於電信市場開放後之效果。換言之,「市場結構面」之競爭措施若能規劃得當,絕非「市場行為面」因違反《公平交易法》而被處以罰鍰數十萬元或數百萬元之違法個案[25],而應當是百億、千億之整體國家經濟利益。競爭政策之效果孰輕孰重,其理甚明。

公平會雖可按《公平交易法》第9條、第25條第1款、及第46條與各相關目的事業主管機關相互協商競爭政策,然而公平會實仍居於相對欠缺主導力量與行政資源之地位。蓋目的事業主管機關對其主管之產業與事業個體,可就其主管法令為行政之指揮、監督、考核、或予以裁罰,具有實質約束力。而公平會由於非屬該法令之主管機關,除非有「市場行為面」之個案,觸犯《公平交易法》,否則並無實質介入規範之空間。其次,公平會對於相關產業「市場結構面」之競爭政策僅有建議權而無法有效介入實際執行面。因此,為了產業與國家的整體發展,從政府「行政一體」的角度,公用事業管制政策(即產業政策)與競爭政策(亦即解除管制政策)主管機關必須彼此密切配合,職權分工,方能提供業者共存共榮與永續發展之健全環境,並兼顧消費者福祉。此可分為事前(ex-ante)與事後(ex-post)兩方面加以配套處理。

所謂「事前」係指有關市場一般行為之事前規範,包括:水、電、瓦斯事業之投資計畫、經營執照之核發、營業區域之許可、申設供應之程序、電力能源配比之義務、公用事業品質標準與價格管理、公用事業會計成本之稽核等一般例行性相關業務,宜由公用事業主管機關加以「事前」規範,其依法行政之根據乃《電業法》、《自來水事業法》、《水利法》、《民營公用事業監督條例》、《能源管理法》,及其相關子法如《煤氣事業管理規則》之規範;就此領域而言,競爭政策主管機關似不宜多加表示意見,宜尊重目的事業管制機關之權責。尤其這些公用事業之管理法規,其管制密度相對較高,若非有目的事業主管機關「被俘虜」之疑慮,競爭政策主管機關原則上宜儘量減少介入。

所謂「事後」係指競爭政策主管機關在上述管制政策主管機關規範之市場遊戲規則下,對於公用事業有限制競爭或不公平競爭之行為加以介入,而其管制之方式不外是藉由被動之個案檢舉或主動之調查。至於其依法行政之根據乃《公平交易法》及其相關子法之規範,諸如聯合哄抬價格、掠奪性定價、濫用市場力、樞紐設施之競用規則等有關業務。

值得注意的,當前市場自由化涉及許多修法工作,舉凡有關公用事業市場重組(restructuring)必須調整管制革新相關政策與措施之時,競爭政策主管機關宜就市場結構面相關遊戲規則,如何引進競爭機制,提出市場結構最適替代方案(包括過渡時期及長期),與公用事業主管機關協調磋商,俾能防範於未然,降低日後因市場結構設計不當造成諸多業者經濟行為違反競爭法之可能性及誘因,有「事前預防勝於日後治療」之事半功倍效果。準此,公平交易委員會宜積極參與行政院有關水、電、瓦斯公用事業法案及相關公用事業市場管制革新政策之研擬與修訂工作,提出市場合理結構之意見,善盡競爭政策規劃者與執行者之責任。

五、「企業化」、「民營化」與「多角化」政策之方向

前文提及解除管制之作法,除了強化上述市場自由化之競爭政策外,尚包括企業化、民營化與多角化。首先,就「企業化」而言,公用事業之所以被稱為「事業」而非「企業」,其差別在於前者的事業使命(mission)是被政府有關單位賦予、給定的[26],而後者的企業使命是由企業的利害關係人(stakeholders)自決訂定的。傳統上,公用事業的使命在於提供普及、穩定、可靠之服務。然而,面對當前消費者意識高漲,各行各業激烈競爭的環境中,公用事業亦被寄望提供加值型以及消費者導向之服務,甚至包括量身訂作(tailor-made)之服務。在此情況下,公用事業除了要滿足其「普及服務」之基本法定義務外,更需要進一步落實「企業化」。

論及企業化之首要相關課題,即是「民營化」。所謂民營化是將公營或國營事業之所有權或經營權轉移至民間。其好處是可避免政府藉其擁有股權而不當干預人事任免及業務營運之困擾,同時亦可避免公營體制下,難以免除不適任員工之窘境[27],積極引進專業經理人,專注於提升核心競爭力。相對於自由化係偏重整體產業之解除管制,提升產業效率;民營化則是偏重個別企業之管理機能,減少外在干預,以發揮企業家精神,提升企業效率。但是亦有論者提出民營的獨占往往比國營更可怕。蓋國營或公營獨占之超額利潤至少歸國庫所有,而民營獨占廠商獲取之超額利潤卻歸相對少數股東。尤其民營獨占廠商往往更能以其市場力,透過價格或非價格手段排除他人進入市場,政府若無一套自由化的遊戲規則予以規範監督,將難以顧及廣大消費者及其內部員工的福祉。因此,針對獨占性公用事業解除管制之步驟,應「先自由化再民營化」或「同時自由化與民營化」。否則一旦獨占事業民營化之後,很難將獨占廠商再行切割(divestiture),促成自由化[28]。再者,在獨占廠商民營化之前,宜建立完整之法規體系架構及公司治理(corporate governance)制度。尤其公用事業涉及廣大消費者之公共利益遠高於一般公司企業,應以較嚴格之標準規範民營公用事業,以免私有化之後面臨經理人道德風險發生時,主管單位難以即時防範之窘境。同時,臺電公司、中油公司、自來水公司民營化時,政府也可考慮保有黃金股權(golden share),適度介入民營業者之決策,以免有違公共利益,惟應訂定落日條款於一定期限內退出。除民營化外,「企業化」之作法尚包括藉由委外經營之競標方式,以提升業務競爭與經營效率。以筆者曾考察之英國電廠自由化政策之經驗為例,其中一家50萬瓩之發電廠,連同廠長全部員工僅25人,絕大部分業務均採委外方式經營,效率甚高。

除了「企業化」經營外,「多角化」也是公用事業解除管制的另一重點。通常企業投資策略在於追求規模經濟與範疇經濟,終而達到利潤極大。因此公用事業當前亦經常採取多角化經營模式,積極尋求本業外之轉投資機會,俾謀取更高之投資報酬率。惟公用事業在從事轉投資時,有可能對其既有消費者之權益造成負面影響,政府主管機關必須予以適度規範。

基本上,公用事業在從事轉投資事業時,若能產生規模經濟或範疇經濟的效果,可降低其平均成本,增進用戶之福祉,可謂供需兩方「雙贏」之局面。在此前提下,公用事業從事相關之轉投資業務並非不宜。然而,任何企業投資都有風險;公用事業的轉投資行為無法保證永遠「雙贏」。由於公用事業具有法定之區域性獨占專營權且享有合理利潤之保障,故當其從事轉投資業務致發生虧損時,有可能藉由未達法定保障利潤之理由進而調漲其公用事業產品之價格,而將虧損的部分轉嫁至公用事業消費用戶上,不但對公用事業之消費者不公平,亦與轉投資產業之既存業者形成不公平競爭,造成排擠效應。甚至有可能因其不當之轉投資而延遲其公用事業投資設備應有之更新速度及範圍,進而影響供應可靠度,危及公共安全,損害廣大消費者之權益。

原則上,政府對於公用事業多角化經營政策之規範方向應包括:(一)為防止公用事業利用法定保障利潤從事不當之交叉補貼,故應將公用事業與轉投資業務之會計帳目分開獨立,俾供政府主管機關監督考核之用。(二)若公用事業投資其上下游相關之事業,能具備規模經濟或範疇經濟之效益,並以追求公用事業用戶之利益為目的者,應由相關之施行細則正面列舉,無須報請中央主管機關許可,俾降低管制審查之行政成本。(三)若公用事業投資其上下游產業無直接相關之事業(如房地產),則須報請中央主管機關予以審查,避免其濫用市場獨占力或藉由交叉補貼採行不公平之競爭,損及用戶或其他業者之權益。(四)若轉投資事業係利用原先公用事業既有的管線(例如鋪設通訊光纖網路),則宜將其利得部分回饋給消費者;至若轉投資未使用既有管線或其他公用設施者,其轉投資業務產生之利潤則可免之;而若轉投資發生虧損時,則須由股東自行藉由增資彌補,不得損及既有公用事業用戶之權益。(五)若公用事業從事投資理財,包括購買上市上櫃股票、公債、基金等,其投資結果之盈虧對公用事業之保留盈餘可能產生直接影響,且有可能損及用戶權益者,中央主管機關必須對其加以限制,例如為避免過度投資理財致影響其本業之經營,中央主管機關宜制定一合理投資理財額度之上限水準。

此外,為確保公用事業之資本充實,落實其相關設施(如管線埋設)之維修,以維護公共安全,保障消費者權益,其轉投資總金額之上限應依《公司法》第十三條之規定,不得超過實有資本百分之四十。同時,亦應限制其不得於公司章程中另訂排除條款規避轉投資金額上限之情事發生,例如經股東大會同意,可轉投資超過實有資本的百分之四十。

值得重視的,若公用事業多角化經營之業務係跨足另一公用事業之特許業務,但能有助於補足另一公用事業之普及服務功能,強化其消費者之「選擇價值」者,此多角化業務應予優先考慮,甚至予以鼓勵。茲列舉說明如下:

臺灣目前之整體電源備轉容量雖不虞匱乏,惟許多都會人口綢密、大樓林立地區,為因應急速成長之電力負載需求,均需擴建變電設施。惟因居民不要在我家後院之「鄰避」效應,無法如期完成,致許多用戶申請用電已繳交契約容量線路補助費,卻經年無法獲得供電營業,造成諸多都會區高附加價值之經濟活動受限。為紓解此種區域限電之困境,此時仿先進國家之作法,應允許甚至鼓勵天然氣業者跨足經營電力事業,多角化經營民生用之汽電共生系統與吸收式空調系統,此亦屬分散型電業(distributed utility)系統之一,可有效提高整體供電可靠度,並帶給消費用戶另一種「選擇價值」,亦即動態競爭的效益,此種措施頗值得政府解除管制政策參考之用。同樣地,若考量天然氣普及率多年來無法有效提高之情況下,一種策略性思考是仿照歐美先進國家允許電力公司跨足天然氣事業,甚至國外多元公用事業(multi-utility)係同時跨足電力、瓦斯、自來水供應、廢水回收及熱能供應等所有相關之公用事業,將可發揮範疇經濟之綜效(synergies),並大幅降低整體社會成本(主要為管線重覆挖埋及維修、更新之成本),例如:德國萊茵-威斯特法倫公用事業公司(Rheinisch-Westfaelisches Elektrizitaetswerk AG; RWE),為股票上市之國際知名民營公司,跨足電力、瓦斯、自來水供應、廢水回收及熱能供應,值得引為借鑑。

審視目前水、電、瓦斯業者之多角化經營,以臺電公司最為積極,也最具規模經濟之條件,其營業項目包括:發電副產物石膏、飛灰之業務;房地產租售業務;管線、鐵塔、電桿、電力設備出租業務;停車場業務;仲介服務業;倉儲業;度量衡器修理業。惟雖已取得第一類特殊電信經營執照,然尚未獲准跨足電信固網業務[29]。事實上,國外電業不但跨足電信[30],有效供應企業通訊(corporate communication),甚至因其雙向通訊之光纖直達用戶住家,而可經營居家保全、老人安養照護、醫療防治[31]等業務。此一趨勢不但符合「公用事業追求社會福利」之傳統使命,而且符合臺灣社會人口年齡老化結構之需求,甚至亦可加速實現「數位臺灣」之願景,顯然應受政府有關當局重視。尤其當水、電、瓦斯公用事業能經營電信業務時,在多元與動態競爭之情況下,此種數位居家服務品質、價格及數量,將會產生有助於消費者選擇價值之正面效果

此外,按《電業法》第14條「電業非經主管機關之核准不得兼營其他事業」規定,臺電公司若要兼營他業,須經經濟部核准。復按《公司法》第18條第2項「公司所營事業除許可業務應載明於章程外,其餘不受限制」。依據經濟部函釋(經商字第09102010620號解釋)謂:除許可業務應明確記載外,非許可業務可採:「以概括方式記載」、「以代碼明確記載營業項目」,或「於代碼項目後增訂概括條款」等三種方式,亦即不再逐項審核公司經營項目。因此,諸多國營事業,如中油公司登記營業項目39項,臺糖公司登記營業項目88項,中華電信登記營業項目41項,皆於最後一項登記為:「除許可業務外,得經營法令非禁止或限制之業務」,以擴大經營其他事業之彈性,亦相對降低管制之行政成本。惟臺電公司仍受《電業法》第14條規定之限制,須逐項陳報兼營事業項目,增加了臺電公司多角化經營之限制,也增加了行政管制之成本。面對當前科技創新迅速之市場趨勢,主管機關似可比照其他事業,採接受登記放寬之作法,將電業行政管制之時點置於事業實際投資或經營之際,亦屬合宜。

導管瓦斯公司當前之多角化業務主要包括:瓦斯設備裝置工程及相關器材之製造供應、瓦斯器材業務、租賃業、度量衡器批發業、零售業、修理業、第一類電信業、辦公大樓出租業,以及除許可業務外,得經營法令非禁止或限制之業務。同時與區域性之有線電視公司、電信固網業者投資寬頻服務,未來同樣亦可兼營上述社會安養照護醫療事業。惟就當前增加消費者公用事業「選擇價值」之觀點,導管瓦斯公司應優先考慮經營上述提及之民生用汽電共生系統與吸收式空調系統。

至於自來水事業迄今仍專注於其核心競爭力,亦即給水之業務。其多角化經營僅及於開放親水園區以及刻正規劃中之休閒遊憩事業。事實上,自來水公司之多角化當可進一步依照先進國家跨足電信、廢水回收、下水道、抄表服務、及飲用水等相關業務。其中尤以廢水回收與利用最具重要性,亦即將消費者使用後之餘水,經處理予以分級,再按不同需求屬性有效利用,例如灌溉用水、產業用水、飲用水等採取不同水質等級與價格之方式處理。此種循環再生系統之應用係國際環保公約(如94年2月16日甫生效之《京都議定書》)所強調之低碳、低耗能「循環型社會」之永續發展重要指標,值得加以重視。

總之,就多角化經營而言,整個網路產業(network industry)包括電力、自來水、瓦斯、電信都因路權(right-of-way;ROW)取得日漸困難及共同利益所趨,在科技突飛猛進的契機下,有重新合併統整與互助合作的趨勢。準此,政府公用事業解除管制政策之另一重要方向,亦應順應此潮流,參採先進國家之經驗,開放水、電、瓦斯公用事業彼此跨業競爭,或者結合併購,或者策略聯盟,使業者能夠以最低之整體社會成本,提供質優量足的多元加值業務,予廣大之消費者選用。如此,消費者終將成為最後之贏家。

六、水電瓦斯解除管制之當前課題

    解除管制之首要步驟是分別針對水、電、瓦斯之產業鏈,按其不同屬性區隔可競爭之部門與自然獨占之部門。前者應引進市場機制,後者則由政府主管機關建立價量管理調控的制度化機制[32]。一般所謂「廠網分離;橋歸橋、路歸路」分別訂定不同之遊戲規則,即此之謂。以下即按先進國家開放各公用事業自由化程度之高低,先探討電力,其次為導管瓦斯,然後是自來水。

(一)電力解制之當前課題

就電力而言,先進國家在這方面之經驗、國內學者專家之論述以及政府有關單位之委託研究,已相當豐碩,亦應已有大致上之共識。基本上,舉凡輸電、配電的管線皆屬自然獨占之公用事業,仍需進行價量管制。至於發電及售電之屬性具競爭機制,宜儘量交付市場機能決定[33]。臺灣目前已開放民營電廠競標與臺電簽定25年長期購售電合約,未來應進一步開放「電力批發現貨、期貨、遠期契約市場」、「輸配電網路壅塞管理市場」、「電力輔助性服務市場」等三大電力市場之自由化。如此區隔成三大市場的原因,在於其遊戲規則三者並非相同。其中,電力批發市場係最能夠充分競爭的市場,若市場結構設計得當,政府有關單位所需之管制行政成本可大幅下降。必須注意的是:電力由於不易大量儲存,如何防範業者藉供需吃緊之際濫用市場力(market power),藉聯合行為或顯失公平之行為,進行哄抬電價,此涉及公平競爭之問題,競爭法主管機關宜多加注意[34]。目前有些國家之電力消費者(需求面)皆可在批發市場參與投標,例如紐西蘭、澳洲、英國等,亦即當供電者企圖藉由市場力之運作而哄抬現貨電價時,用戶亦可將其事先所簽定之長期契約電力容量,回售至現貨市場(亦稱之為「負瓦」negawatts),以平衡供需及緩和電價之高漲,此種市場機制之設計,頗值得我國未來之借鑑。蓋我國產業用電比重高達六成以上,其中有許多超高壓與高壓電力用戶,其契約用電容量甚大,如能藉此設計讓其參與市場供需平衡之即時運作,當可有助於電力系統設備利用率之提高,同時紓解市場力濫用之問題。在此情況下,電力用戶亦可相對承擔部分缺電之責任。

當前我國電業正面臨重組與民營化。一般而言,國營電業在市場重組過程中較民營電業有較大的重組空間。一方面較無民股股東權益之爭議,另一方面也較無所謂套牢資產(stranded assets)之疑慮,例如英國、荷蘭、澳洲、紐西蘭都是以國營電業大幅度改革相當成功的案例。至於輸電部門之重組涉及三大部分:市場操作者(Market Operator;MO)、系統操作者(System Operator;SO)、輸電擁有者(Transmission Owner;TO)。英國最早自由化之初,NGC是將上述三部門合而為一。目前自2001年3月27日成立NETA以來,已將MO單獨成立。北歐四國係SO與TO合一,四個國家共有四個SO與TO,另外有一個MO加以協調。至於加州原來是三個分別獨立,現在則是取消MO,僅有SO與TO分別獨立。西班牙亦屬同一類型。美國PJM則是MO與SO合一,TO分離。未來臺灣應採哪一種模式,其間涉及競爭程度之深淺以及協調管理與交易成本之多寡,亦將是我國電業管制革新關鍵工作項目之一。電力市場結構的設計,並沒有放諸四海皆準的特定模式。依照各國政治、經濟、社會狀況的不同,會產生各種不同的市場結構。但在結構設計上,某些部分可因各國情況作修正,但某些核心原則及其所衍生的相關配套措施則是不容更替的。我們最擔心的是將某一個國家的半套制度與另一個國家的半套制度,湊合為一,做為我國的制度,結果產生前後不合之情況。或者自行建立一套其他國家罕見之制度,例如將IPP適用於公用事業就是先進國家所未曾見的[35]。未來我國在電力市場自由化的規劃上,制度的設計者應特別重視此一要點。

此外,電力系統安全及供電穩定乃市場自由化之重要基礎。若無安全穩定之電力系統,則藉電業自由化提昇電力市場效率之理想將淪為空談。由於歷經729及921兩次大停電對於我國產業造成的傷害甚大,可為前車之鑑。值得注意的是在電力市場自由化前,全黑啟動等輔助性服務係由垂直整合的電力公司所提供,亦即發、輸電部門及系統操作與調度單位只是同一公司的不同部門而已,因此在協調溝通上應不致有太大的問題。相對而言,在電力市場完全垂直分割之後,發電端、輸電端及系統操作者分屬不同單位,其間的協調及配合實特別重要。因此在規劃電力市場自由化制度時,如何確保電力系統的穩定,避免用戶因電力系統供需不平衡而卸載,導致用戶「選擇價值」未能實現,乃不可忽視之重要課題。

(二)天然氣解制之當前課題

天然氣之推廣與利用,在《京都議定書》2005年2月16日生效之後,又增添一大助力,值得天然氣業者與政府有關單位在解除天然氣事業管制時加以重視。亦即政府解除管制之目的在於釋放業者能量,而釋放業者能量之前提是業者本身已達基本能量(critical mass)之水準,能夠產生自發性之成長動能,毋須政府加以管制或扶植。惟國內天然氣市場長年以來在上游中油公司一家壟斷獨大,同時又獨占經營在市場上原屬相互競爭之液化石油氣之情況下,天然氣原本最容易引進競爭的上游部分已先天不足,加以下游導管瓦斯全國達25家之多,迄未達規模經濟[36],尤其近年來路權取得及管線埋設,減壓站、儲槽及管槽之擴建與維修阻力[37],日益增加,顯然並不利於整體市場之自由化。準此,政府有關單位應特別留意天然氣產業價值鏈在《京都議定書》生效後之重要性,以及其整體市場效能競爭之必要性。亦即天然氣市場之自由化不但關乎未來二氧化碳排放減量之多寡,更對於我國未來整體能源之生產力以及發電市場自由化有關鍵性之影響。若按甫於2005年6月間舉辦之「全國能源會議」結論,擬於2010年擴增天然氣使用量至1300萬公噸,2020年再增至1600~2000萬公噸,2025年更增至2000~2200萬公噸,其重點除了將液化天然氣用於火力發電外,更應積極推廣至家庭用戶。畢竟導管瓦斯屬公用事業,有供氣義務,且較桶裝瓦斯安全[38],以臺灣平均國民所得水準與相對國土面積有限之情況言,其普及率實屬偏低[39]。政府有關單位似宜參考財政部鼓勵金融控股公司合併、教育部鼓勵大專院校合併之政策,提供經濟誘因,使導管瓦斯公司合併至5家左右。同時先予檢討費率結構,例如調低申裝費,其價差部分並由流動氣價加以回收,以增加用戶申設導管瓦斯之誘因。再者,亦可仿照政府對固網電信業者設定目標戶數之要求,約定每一導管幹線在特定期間內應有之用戶數,作為分擔申設成本之計價標準。同時,允許相鄰之兩家導管瓦斯業者,在其邊界相互競爭。此外,簡易瓦斯系統[40]可帶來市場動態競爭效果,亦應考慮引進臺灣,這是相當成熟且符合現代化社會需求的熱源供應商業模式。就現階段而言,政府有關單位對於天然氣產業發展的重點工作,尚包括釐清二氧化碳之外部成本估算,且透過稅費課徵或交易機制將之內生化,此亦涉及法規調整以及整體能源市場結構之轉變。

在臺灣,寶貴的天然氣被大規模應用於熱效率低之傳統汽力發電,而非其他歐美日韓國家應用廣泛高熱效率之產業與民生汽電共生系統(含吸收式空調設施),此隱示天然氣市場與電力市場供需結構之間有其潛在之扭曲現象。一方面因為電力市場欠缺正確價格訊息,電力尖峰負載時段高額的輸配線路損失未能反映在電價上;另一方面亦因為天然氣價格未能如其他國家具有相對之競爭力[41],或者未如其他國家將其外部經濟內生化(亦即反映於較優惠之供氣價格[42])。目前國內天然氣之生產、進口,皆由國營之中油公司為之,其相關管理規範,分別為國營事業之管理或公司之內部規範;而公用天然氣事業,則有23家民營和2家公營之導管瓦斯公司,由經濟部依據《民營公用事業監督條例》及《煤氣事業管理規則》管理之。由於該條例係針對公用事業之一般性規範,且係於民國18年制定,已難以因應環境變遷,且鑑於中油公司終將民營化,未來亦可能有其他業者加入天然氣進口市場,政府對其天然氣之生產或進口皆應以法律加以規範,故當前行政院草擬之《天然氣事業法》草案應加速其通過。事實上,天然氣市場自由化之遊戲規則遠比電力市場自由化單純易行[43],在先進國家其市場自由化之歷程亦較電力市場自由化為早。在臺灣,囿於管制革新之幅度無法仿傚先進國家(如英國)將所有天然氣管線一律定位為公共輸送業(common carrier),獨立成一家中立的、不涉及上游購氣與下游售氣業務之管線公司,現階段至少應有之解制政策在於鼓勵業者合併,以及推動具公共利益外部效益之代輸(wheeling)業務,並將之規範於《天然氣事業法》草案中,俾達成管線利用的全面最適化。

最後,從整體國際競爭力之角度,亦可考慮在導管瓦斯公司執照期限屆滿後,挑選一家適當規模大小者,藉由開國際標之方式,引進國際一流公用事業之經營模式(business model)。蓋先進國家有許多跨國經營之公用事業,其經營之手法與彈性之運用,可激勵國內其他業者追求創新。而僅開放一家的用意是在不威脅國內業者的既有市場下,引進know-how,藉其「質變」引發國內業者仿傚跟進。

(三)自來水解制之當前課題

自來水市場自由化之觀念,在國內尚未普及。許多人將之等同於民營化。事實上,這是截然不同的概念與內涵,故有必要就先進國家在此方面之經驗加以說明。

先進國家引進市場機制之水資源利用方式,是將水資源視為可交易之一般商品。透過市場機制,使水權人依其實際用水需求量透過價格買賣進行水的自願性移轉,而水權的交易價格即可反映出水資源的稀少性。至於水權交易的範圍包括地表水、地下水的使用者、使用地點、使用用途的移轉變更,交易的形式則包括短期性的租賃與永久性的買斷等。

一般而言,水市場之形式至少可包括五種(張雅珮,2000):(一)水權股票交易(water stock)。由於政府或私人興建水庫或配水系統需要大筆資金,水庫營運者或水公司可依參與者投資金額之多寡分配水權股票,以代表水權人對此供水機構的用水請求權;在同一供水機構之的配水範圍內,水權人可自由交易或租賃水權股票,以調整或確保其用水量,此種交易形式以美國北科羅拉多州水源保護區為代表。(二)水農場(water ranch)。美國亞歷桑那州南部的鳳凰市(Phoenix)與杜桑市(Tucson),其農業與都市用水多仰賴地下水源,為避免地下水過度抽取,水權須與地權一起購買,稱為水農場。(三)水銀行(water bank)。水銀行是一種具有提供水資源儲存、輸儲、分配等加值服務之水交易市場。其運作機制係由政府水資源管理當局依據氣候及水文條件預估有乾旱或水源水量不足時,核定成立,以提供專業之水買賣仲介服務。水銀行接獲迫切用水之買方申請後,向願意休耕或改用地下水灌溉之農民收購地面水之取水權;或向蓄存水資源之水庫經營者購買蓄水,透過輸水設施輸送給買方。買賣所需價金、行政費用及輸水設備費用均由買方支付。1991、1992 與1994 年加州因嚴重乾旱而成立水銀行,由政府擔任仲介,鼓勵水權人以休耕、釋出水庫多餘蓄水、或是以地下水取代等方式,將節省的水量釋出,賣給水銀行,而需水者則可至水銀行買水,不必擁有水權,因此水銀行的交易形式屬於水量的移轉而非水權的移轉。(四)澳洲的水權交易。南澳於1983年首度實施永久性之水權交易,新南威爾斯郡亦於1989 年實施,只要經其水資源主管機關核准即可,高可靠度水權無法全部用完時,可透過交易制度賣給一般可靠度水權人。(五)拉丁美洲的水權交易。智利首先於1981 年賦予個人永久性的、交易性的用水權。水權亦可經由拍賣方式核發給最高得標者。墨西哥則在1992 年立法訂定用水許可的可交易性,巴西隨後亦跟進。

    通常,在建立水市場時,應特別注重以下之配合條件(Howe, Alexander and Moses, 1982):(一)所有權應明訂清楚,水權人必須擁有移轉水權的權利。(二)水資源屬於區域性的資源,因此集體管理是必要的,如此才能避免外溢效果(spill-over effect)的發生,損及交易雙方以外之第三者之權益。(三)若能擴大集體管理之範圍,則大規模跨流域的引水(inter-basin water transfer)更具可行性,其效益也更為顯著。(四)水市場之建立還應包括完整之氣象、水文、用水成本等相關資料庫的建置與資訊揭露,充分的訊息不但能使市場競爭性更完全,同時也是使市場機能更靈活、更有效的要件。(五)水權管理制度還應包括教育功能,要教導水利區內用水者如何提升用水效率、降低用水成本及獲取節約用水增加利潤的方法。

至於臺灣建立水市場當前所面臨之問題,應先修訂不合時宜之法令。臺灣現行之《水利法》為1942 年制定,迄今60餘年間僅作數次小幅度修訂,其法規內容顯然與現今之社經環境、自然資源之技術條件已相去甚遠。

基本上,《水利法》規範水資源之所有權乃屬於國家[44]。取得水權者只有使用受益權而無所有權[45],且水權人之用水量需以事業所必須者為限[46],而節水者所餘之水量,得另行分配使用[47]。由於相關法令之規範並未考量缺水情況下水資源有效配置議題,依法取得水權者不能私自買賣,僅有在《水利法》第十九條及二十條之一[48],隱含水權在乾早時期之「短期借用」原則。乾旱時僅能以行政力量介入用水之調配,反而成為政治角力之焦點,對於移用水價與水量之決策機制,未能依市場供需配置效率法則,以致水價制定的交易成本高,且協商耗時費力。而非乾旱期之水資源交易則多用「渠道借用費」或「建造物使用費」等名目,規避《水利法》之規範。

有關上述水權之分配問題,自《水利法》某些條文來看,水量的移用似乎也是於法有據,例如水權人可依《水利法》第二十二條辦理,亦即「主管機關根據科學技術,認為該管區域內某水源之水量,可以節約使用,得令已取得水權之原水權人,改善其取水用水方法或設備,因此所有剩餘之水量,並得另行分配使用,但取得剩餘水量之水權人,應負擔原水權人改善之費用」,但礙於《水利法》第十七條之規定:「團體、公司或人民,因每一標的取得水權,其用水量應以其事業所必須者為限」,及《水利法》第二十六條:「主管機關因公共事業之需要得變更或撤銷私人已登記之水權。但應由公共事業機構酌予補償」,水權人極為擔心水權因此被變更或撤銷,如農田水利會節水移用水資源,仍是使用「餘水使用費」、「建造物使用費」、或「渠道借用費」收取補償金。在沒有適當配套管理措施下,水資源交易形同黑市,甚具爭議性。

緣《水利法》第二十條之一規定:「水源之水量不足,依第十八條第一項第二款至第六款用水標的順序在先,取得水權登記在後者,如因優先用水之結果,致登記在先之水權人受有重大損害時,由登記在後之水權人給予適當補償,其補償金額由雙方協議定之;協議不成,由主管機關按損害情形核定補償,責由優先用水人負擔之」。當前因自來水事業公共給水與工業用水係一併經營,因此乾旱時期一方面有限的水資源廉價被移用至工業生產,另方面都是藉由公共給水之名而移轉農業用水,致水權之移轉喪失公平性與正當性(陳明健,民83)。

為解決臺灣當前水市場有資源配置無效率且交易成本過高之問題,臺灣水市場之自由化機制宜參考歐美等先進國家之經驗,進行相關法制再造,尤其在乾旱時期,應透過正確之價格訊號導引稀有之水資源至相對高附加價值之經濟活動上。蓋水資源在雨量充沛時期之機會成本甚低,其供水之邊際成本幾近於零。此與電力、導管瓦斯供應之邊際成本隨國際油價走勢的波動,有本質上之差異。至於農田水利會之轉型及其未來發展之最適方向,亦有探討之空間,例如可考慮轉成水銀行之可行性,搭配各集水區、地下水源、各個縣市擬興建之一系列人工湖(如高屏人工湖、麥寮人工湖等),形成水市場[49],進而確保乾旱時期消費者用水之「選擇價值」。

自來水公司在企業化方面,宜考慮將現行兩百餘座淨水場之營運,以及管線維修、擴建、埋設、抄錶與一般輔助性業務(如清潔勞務)等,以外包方式委外經營,而自來水公司本身只需負責監工與稽查。自來水公司在多角化經營方面,宜考慮仿照先進國家(如德國),兼營廢水回收、抄錶服務、電信服務、親水公園或休閒遊憩等具多元加值型之相關業務,以達成範疇經濟及循環型社會之願景。

(四)當前水、電、瓦斯之價格調整問題

近來受國際油價大幅上漲之影響,水、電、瓦斯價格調整問題備受矚目。事實上,政府解除管制的核心理念就是要尊重市場機制,藉由正確的價格訊號,讓消費者和廠商對水、電、瓦斯使用的時間和數量做合理的調節。如果此項價格指標不能適時調整,我們將無法落實節約資源、調整產業結構及開發新資源。微幅的水、電、瓦斯價格上漲或下跌對總體經濟並不會有太大的衝擊,除非另有貨幣供給過剩等其他財經因素之負面影響同時存在,才有可能引發物價上漲或通貨膨脹的危機。因此,政府有關單位宜改變過去一直試圖用油價、水、電、瓦斯價格調整的個體經濟政策,來做為調控物價上漲或通貨膨脹的總體經濟問題之思考模式。至於對較低所得者[50]之基本水、電、瓦斯「選擇價值」與「分配正義」之保障,可藉由費率結構之設計,亦即消費數量未超過第一級基本消費上限額度者之單位售價較低的方式,予以維護。例如:目前之住宅用電費率即採符合分配正義之「累進費率制」,亦即每月用電量在110度以下者,夏月電費僅每度2.1元;介乎110度至330度者,每度2.6元;超過330度以上者,每度3.3元。此種定價政策之目的即在照顧中低收入戶[51]。惟當前之自來水費率與導管瓦斯費率,均尚未採行此種制度,有必要考慮修訂之。

若進一步言,水、電、瓦斯自然資源的使用價值,皆存在著因時、因地、因量而異的特性,所以在設計各種資源的使用費率及制度化誘因結構前,必須先瞭解這些資源使用的特性。「因地而異」是因為各地所蘊藏的資源存量存在很大的差別,對於若干地區因資源已過量取用者,其費率通常即應高於其他地區,方能避免資源耗竭之繼續惡化,尤其是不易進口的水資源以及隨距離遠近而有線路損失的輸配電費率[52],均宜藉因地而異之費率結構提供消費者正確之價格訊息。「因時而異」形成的主要原因則是因為對於資源流量的需求程度,存在時間性或季節性的偏好程度不同,故政府有關單位如何以適當的費率訂價管制,俾能有效平衡資源使用的尖離峰時間差異,確保資源供應流量的穩定性於可接受範圍內,亦是值得探討之課題[53]。最後,「因量而異」則是指消費者對於資源的定期(如每月)使用單位及其瞬間取用的多寡程度,會影響資源的存量與流量,通常「累進費率制」較能符合靜態與動態的經濟效率與永續發展的理念,已如前述。總之,使用者付費、污染者付費及受益者付費是一般費率設計之通則。

由於公用事業解除管制之影響層面為產業上下游部分,已可開放競爭,僅有網路傳輸的中游部分具獨占性,需課予供給數量及價格之管制,而且依照先進國家之作法,亦可針對獨占性的網路進行使用權之競標制度,例如,輸電網路之輸電權(Fix Transmission Rights;FTR)競標。同時,亦可進一步將獨占性之資產區隔為所有權、經營權、維修權、擴建權及管理調度權,分別訂定競標制度或具實質競爭精神之遊戲規則,交互運作,使得水、電、瓦斯資源供給的公共政策更細緻、更系統化,亦即將獨占市場與競爭市場綜合考量,產業政策與競爭政策彼此調和,政府的公用事業管理制度亦愈來愈具前瞻性及專業性,方能確保公用事業「選擇需求」之核心價值。

總之,水、電、瓦斯自然資源有關費率的訂定機制與結構性的資源使用誘因制度,是決定資源使用配置效率與最適規模的重要因素。誠如諾貝爾經濟學獎得主諾斯(D. North)指出制度是經濟發展的長期性關鍵要素,倘若上述的報酬誘因機制,能藉由政府公共政策之引導,朝向如何適度擴大生產與投資活動、而非過度偏向重分配活動。同時引入競爭機能,擴大市場規模,促使競爭多元化,防止既有業者形成壟斷條件,俾擴大消費者剩餘及生產者剩餘,進而提升整體社會福利。

七、結論與建議

(一)水、電、瓦斯公用事業不論其管制政策(產業政策)或解除管制政策(競爭政策)均是一種經濟手段,其目的在確保其產業健全發展與所有消費者能夠「隨時」(消費時間反映可靠度與可及性)、「隨地」(消費空間反映普及服務之程度)與「隨意」(消費數量反映價格穩定性與合理性)享用質優量足價美之水、電、瓦斯財貨及其所反映之「選擇價值」外部效益。

(二)解除管制之首要步驟是分別針對水、電、瓦斯公用事業之產業鏈,按其不同屬性區隔可競爭之部門與自然獨占之部門。前者應引進市場機制;後者則由政府主管機關建立價量管理調控的系統化機制,且依照先進國家之作法,亦可針對獨占性的壅塞網路資源進行使用權之競標制度(如輸電網路之FTR競標)。同時,亦可進一步將獨占性之資產區隔為所有權、經營權、維修權、擴建權及管理調度權,分別訂定具實質競爭效果之遊戲規則(如委外經營),交互運作,使得水、電、瓦斯資源供給的公共政策更細緻、更系統化,亦即將獨占市場與競爭市場綜合考量,產業政策與競爭政策彼此調和,如此方能確保公用事業「選擇需求」之核心價值。

(三)水、電、瓦斯公用事業解除管制強調「鬆綁」、「釋放能量」及「活化資源」,能帶來廣大商機,擴大市場規模,帶動經濟成長;解除管制並非意謂政府即完全放任不管,而是調整管制的範圍(亦即將之限縮至最小必要領域內)、內涵(亦即可競爭之業務不再管制其價格與數量,而是確保其公平競爭)及方法(亦即「自由化」、「企業化」、「民營化」、「多角化」),因此需要再管制(re-regulation)。

(四)就獨占性之公用事業言,解除管制之進程應「先自由化再民營化」或「同時自由化與民營化」。水、電、瓦斯公用事業解除管制進程的當務之急,是將所有問題回歸市場機制及效能競爭之基本面,就「市場結構面」與「市場行為面」進行全面性檢討,將政府必要之管制降至最低程度,實現「大市場、小政府」之施政理念,訂定優先順序,解除參進障礙及市場干預,包括以報備制或登記制取代許可制,以資訊揭露取代行為管制,進而建立肆應自由化與WTO國際化之公平競爭法制。

(五)解除管制必須加速落實「法制再造」。由於公用事業相關法規之修法工作,包括《電業法》修正草案、《天然氣事業法》草案(以及之前的《公用氣體燃料事業法》草案),均已延宕近20年!實有必要針對立法怠惰的癥結[54],謀求解決之道,避免虛耗高昂之立法社會成本。例如,修訂立法院議事規則,凡重要且有急迫性之法案未能如期審查完竣者,應先予自動生效。即使通過之版本或未臻完善,將來仍可修正,遠比現行法制為佳。惟此對於「立法權」之傷害甚大,除法國之預算法案外,其他國家尚無此立法例。而事實上,立法怠惰之責任未必在立法院,行政部門亦應針對上述各項法案積極推動協商,使之優先審查,如當年電信三法之通過歷程,即為正面案例。

(六)有關水、電、瓦斯公用事業價格之調整,應建立一制度化之機制,例如採用一資訊透明化之訂價公式,妥善設計各種符合經濟效率與使用者公平費率結構之誘因條件,藉由「累進費率制」之訂定,確保低所得者之「分配正義」與「選擇價值」,並達成節約資源之效果。

(七)就當前之現實環境言,水、電、瓦斯公用事業均有很大的解除管制空間。其中,電力已具備大幅度解除管制之條件,應以先進國家電力解除管制成功之案例與經驗作為我國解制進程之標竿(benchmark);天然氣受限於上游中油公司獨占,下游25家區域獨占瓦斯公用事業之雙重獨占影響,「市場結構」必須重整,以利市場自由化。至於自來水市場自由化之觀念,在國內尚未普及,許多人將之等同於民營化(事實上這是截然不同的概念與內涵),故有必要優先加強灌輸與建立水市場自由化之正確觀念,以及落實其企業化、多角化業務。

(八)就「自由化」而言,電力市場解除管制進程之關鍵在於成立ISO與PX,並建立「電力批發」、「輸配電壅塞管理」、「輔助性服務」三大市場,訂定分別適用之公平競爭規則。其進程應以發電市場開放競爭為優先,範圍涵蓋批發電力與部分之電力輔助性服務。惟若干具電力系統安全關鍵之輔助性發電機組(如全黑啟動),仍需進行「事前」之價格與數量之管制。

導管瓦斯市場之自由化方面,應特別留意天然氣產業價值鏈在《京都議定書》生效後之重要性,以及其整體市場效能競爭之必要性。蓋天然氣市場之自由化不但關乎未來二氧化碳排放減量之多寡,更對於未來發電市場自由化有關鍵性之影響。惟國內天然氣市場長年以來在上游中油公司一家壟斷,同時又獨占經營原屬相互競爭之液化石油氣之情況下,天然氣原本最容易引進競爭的上游部分已先天不足,加以下游導管瓦斯全國達25家之多,規模經濟難以發揮,尤其近年來路權取得及管線埋設,減壓站、儲槽及管槽之擴建與維修阻力,日益增加,不利整體市場之自由化。故業者應掌握《京都議定書》生效後之有利契機,探討降低用戶申裝導管瓦斯費率,其減收部分再由變動費率回收之可行性,以加速擴大規模,落實「普及服務」之供氣義務。再者,亦可仿照政府對固網電信業者設定目標戶數之要求,約定每一導管幹線在特定期間內應有之用戶數,作為分擔申設成本之計價標準。同時,允許相鄰之兩家導管瓦斯業者,在其邊界相互競爭。此外,簡易瓦斯系統可帶來市場動態競爭效果,亦應考慮引進。同時,在此過程中應優先建立自由化工程之先決條件,例如落實會計分離制度,避免交叉補貼。天然氣輸送過程中因可加壓,並可有效儲存,其供應可靠度受供需失衡之影響不如電力敏感。故其自由化遊戲規則並不若電力市場之自由化複雜,其重點在於將管線輸儲樞紐設施予以切割出來,成為一家中立的輸儲獨占公司,其供給數量與獨占價格由政府管制,並開放上游購氣與下游售氣之業務予多家業者公平競爭。或者退而求其次,推行有助於公共利益之「代輸儲制度」。以上有關「市場結構面」之規範宜在《天然氣事業法》草案中明訂。

至於自來水市場之自由化方面,有鑑於水資源在雨量充沛時期之機會成本甚低,其供水之邊際成本幾近於零。此與電力、導管瓦斯供應之邊際成本隨國際油價走勢的波動,有本質上之差異。故自來水市場自由化之重點應優先聚焦於乾旱時期,參考歐美先進國家之經驗,透過正確之價格訊號導引缺水時期稀有之水資源至相對高附加價值之經濟活動。不論是建立水銀行或水權移轉機制,均可搭配各集水區、地下水源、各個縣市擬興建之一系列人工湖(如高屏人工湖、麥寮人工湖等),形成水市場。若能同時研擬環境補貼政策與有機農業政策相關配套措施,將能發揮更高之整體政策「綜效」。為此,須修訂《水利法》及其他相關之法規再造。至於農田水利會之轉型及其未來發展之最適方向,仍有繼續探討之空間。

(九)就「企業化」、「民營化」、「多角化」而言,面對當前消費者意識高漲,各行各業激烈競爭環境下,公用事業亦被寄望提供加值型以及消費者導向之服務。在此情況下,公用事業除了要滿足其「普及服務」之基本法定義務外,更需要進一步發揮企業家精神,以提高客戶滿意度。而企業化的有效途徑之一即是民營化。惟水、電、瓦斯公用事業涉及廣大消費者之公共利益遠高於一般公司企業,政府應以較嚴格之標準規範民營公用事業,故有關單位宜持續修訂完善之法規體系及公司治理制度(corporate governance),降低業者道德風險發生之機率。同時,臺電公司、中油公司(天然氣部門)、自來水公司「民營化」時,政府也可考慮保有黃金股權,適度介入民營業者之決策,以免其民營化初期之相關作為有違背公共利益之虞,惟應訂定落日條款於一定期限內退出。除民營化外,「企業化」之作法尚包括藉由委外經營之競標方式,以提升業務競爭與經營效率。例如,自來水公司宜考慮將現行兩百餘座淨水場之營運以及管線維修、擴建、埋設、抄錶及其它一般輔助性業務(如清潔勞務)等,以外包方式委外經營,而自來水公司本身只需負責監工與稽查。

至於「多角化」經營方面,宜仿照歐美先進國家允許電力公司跨足天然氣事業,俾增進市場動態競爭,策略性提高臺灣導管瓦斯偏低之普及率。相對地,導管瓦斯公司亦應跨足電業,優先考慮經營民生用之汽電共生系統與吸收式空調系統,紓解當前諸多用戶已繳交電力契約容量線路補助費,卻經年無法獲得臺電公司提供電源之窘境,有效提升區域潛在限電用戶之「選擇價值」。至於自來水公司在多角化經營方面,宜考慮仿照先進國家(如德國),兼營廢水回收、抄錶服務(如仿先進國家與導管瓦斯錶、電錶一併進行,可顯著降低成本)、電信服務、親水公園或休閒遊憩等具加值型之相關業務,以擴大服務用戶,並達成範疇經濟。其中尤以廢水回收,再分級處理供應工業用水(水質不必如目前之高規格處理標準)、一般住宅用水、飲用水等之「低耗能循環型社會」之建構為首要之務,俾符合國際環保公約(如京都議定書)之主流趨勢。

(十)整個網路產業(network industry),包括水、電、瓦斯都因路權取得愈形困難,以及範疇經濟所驅,使得先進國家(如德國)採取多元公用事業(multi-utility)經營模式,開放水、電、瓦斯公用事業彼此跨業競爭,或者結合併購,或者策略聯盟,俾能以最低之整體社會成本,提供多元加值服務予消費者選用,值得借鏡。事實上,國外水、電、瓦斯公用事業不但跨足電信,有效供應企業通訊(corporate communication),甚至因其雙向通訊之光纖直達用戶住家,而可經營居家保全、老人安養照護、醫療防治(如糖尿病患)等業務。此一趨勢不但符合「公用事業追求社會福利」之傳統使命,而且符合臺灣社會人口年齡老化結構之需求,甚至亦可加速實現「數位臺灣」之願景,值得予以重視。

(十一)       宜考慮成立準司法定位之公用事業管制監理機構。蓋就當前水、電、瓦斯相關管制監理政策而言,在欠缺過去權威時期強有力之行政權為依託之情況下,未來有關各類狹義與廣義公用事業之管制業務,有必要在「政府再造」工程下,仿先進國家成立監督管制委員會,如英國的OFWAT與OFGEN;美國的FERC與PUC。此管制監理機構應具備專業性、公正性、獨立性之準司法特質,泛稱「政府第四部門」(the headless fourth branch of the government),擺脫政治干預,以健全公用事業發展與維護消費者福祉為目標,與政府行政、立法部門及相關業者保持適當距離(arm’s length),以其專業,公正監理水、電、瓦斯市場之運作,確保其管制功能之有效性。此監理機制應採一元化或多元化?允宜參考先進國家之不同經驗,比較其優劣得失,再做決定。原則上,監理整合程度與產業整合之程度有直接關連,一元化的好處是發揮管制綜效。若考慮加入WTO後,面對國際競爭,因應公用事業發展之需要,宜允許水電瓦斯多角化經營,跨足電信網路服務,甚至可整併刻正成立之國家通訊傳播委員會(National Communication Commission;NCC),擴充並綜攬所有狹義與廣義之公用事業,並更名為國家公用事業管制委員會(National Public Utility Commission)。惟其相對之缺點為監理機制出現道德危機時,整體系統風險將全面上揚,則此監理機構委員會委員之組成與任命,將至為關鍵!

 

 

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本文初稿曾以「水電瓦斯公用事業解除管制之探討」為題,發表於94年7 月25 日行政院公平交易事業主辦之「公用事業解除管制研討會」。

[1] 政府的管制政策亦屬一種產業政策。

[2] 平均正義與分配正義源自亞里斯多德於其「正義論」中之論述。前者是指對所有人均以同一價值對待,彼此間無差別;後者是有鑑於個人價值、人格與物質上之效用差異,而為公平正義之相異處理。當代社會平等與正義主流思潮係要求國家應認同人民之經濟權、社會權與生存權,並有義務透過公共政策對經濟上之弱勢消費者加以保護,改善其既存之相對不平等。故現代國家之任務,不僅在消極避免不平等,更有積極促進平等之責任。就經濟層面而言,平均正義指政府介入公用事業之管制措施應能確保每一位消費者獲得公用事業所提供之財貨的價格、數量或品質,會比政府不介入的情況來得更好。後者指低所得之弱勢族群所分配到的上述更好之價格、數量或品質,應不致低於高所得之強勢族群。請參見本文後述有關「當前水、電、瓦斯之價格調整問題」進一步分析。

[3] 「切割細分化」(unbundling)還有一個好處,那就是各部門誰比較效率?誰缺乏效率?均可一一凸顯,避免吃大鍋飯式的交叉補貼。這也是「企業化」經營採行責任中心、利潤中心、投資中心的主要原因。

[4] 「隨時」不僅是指全年無休的「每一個時刻」皆能夠享有水、電、瓦斯供給的「可靠度」(亦即always reliable),更重要的是指「瞬間」打開自來水龍頭、電力插座按鈕、瓦斯點火開關,即可獲得水電瓦斯供給的「可及性」(亦即instantly available)。

[5] 「隨地」係指水、電、瓦斯公用事業並無特定的販售商店可購買其商品,而是透過管線導引至每一行每一業每一家庭每一角落,由消費者在各自的「消費端」隨地使用。

[6] 「隨意」指消費者對水、電、瓦斯之「用量多寡在一般預期價格穩定不變之情況下係隨意使用」,通常憑消費者的預算限制、節能意識、生活習慣、天候變化等而有不同。尤其在每一個公共場所,我們所使用的電力照明、公廁用水、瓦斯熱源更是典型隨意集體消費的自由財。

[7] 「選擇價值」是指未消費某資源或商品,即已存在消費者心目中的一種潛在價值(potential value),所以是一種「非使用價值」(non-use value)。在資源經濟學、衍生性金融商品或財務投資、及決策理論方面,有多重意涵如下:就環境資源經濟學而言,Weisbrod(1964)認為經濟個體可能對某種環境資產的未來需求並不確定,而為了滿足未來對該環境資產的潛在需求,願意支付保存該環境資產的額外代價,此即該環境資產的選擇價值。

另就財務投資方面,Black & Scholes(1973)倡議財務選擇權,其表示選擇權是一種權利契約,買方支付權利金(即選擇權資格)購買後,便有權利在未來約定的某特定日期(到期日)之前或當日,依約定之履約價格(Strike Price) ,買入(買權Call Options)或賣出(賣權Put Options)一定數量的約定標的物,如股票﹑債券﹑匯率﹑利率﹑期貨﹑石油﹑黃金或農產品大宗物資等﹔而最早將公司投資策略與實質選擇權結合的學者是Myer(1977) ,他認為投資案所產生現金投資流量而創造出的利潤,乃來自目前對擁有資產的使用,再加上一個對未來投資機會的成長選擇權(Growth Option) ,使得企業對投資案產生不同的評價模式。至於決策理論方面,亦可將選擇權的概念應用於本研究計畫所欲探討之消費購買行為上,如消費者在購買某些特定商品時,可依消保法於七日內辦理多條件退貨。至於本文此處係針對商品消費決策理論中,「消費時間」、「消費空間」及「消費數量」三個不同層面闡述水、電、瓦斯公用事業所提供之商品與勞務,在消費者心目中可自由選擇的潛在價值。具體言之,我們一般日常生活中絕大多數的財貨交易行為均需付出交易成本,包括:資訊蒐集、議價付款、契約訂定履行及更新等買賣雙方均需付出的時間成本與精神體力。唯獨水、電、瓦斯因其有遍及各行各業各角落之管線與精密可靠之計量器,可以免除此種交易成本(亦可稱交易成本係由錶租取代)。這是其選擇價值之所以存在的根本原因。

[8] 影子價格係指資源增減一單位,在消費決策者心中效用增減的多寡,亦即願付價值變動量的大小,可稱邊際效用。相對於水、電、瓦斯短缺時之影子價格甚高,當其不虞匱乏時,其邊際效用即為零。

[9] 此處所謂「基本人權」是指任何人不論性別、年齡、智愚、美醜,甚至是罪犯,均可享有公用事業所提供之商品與勞務的基本權利。亦即公用事業具「非有正當理由,不得拒絕」之供給義務(obligation to serve)。

[10] 「自然獨占」係指即使開放市場競爭,最後仍然僅存活一家獨大之廠商的情況。通常是指平均成本隨產業規模增加而遞減之產業,而另一種「人為獨占」則是指由法律授予之獨占,如智慧財產權之獨占以及過去臺灣油品市場之獨占。

[11] 電信事業因已自由化,對水、電、瓦斯之自由化有甚多值得參考之處,故雖不在本文探討之列,仍宜就相關交集,予以探討。按「隨時」「隨地」「隨意」之「選擇價值」來看,電信事業不但屬狹義之公用事業,且由於無線通訊技術之突破,其消費空間(即「隨地」通訊)在資訊社會時代甚至比水、電、瓦斯之管線鋪設範圍更廣,因此其整體之選擇價值可能更高。因電信技術的多樣化(如固網、無線、VOIP等)及其相互競爭,消費者所享有的係動態競爭下之「選擇價值」,這種不同廠商所提供之「多元選擇價值」(multi-option value),正是水、電、瓦斯解除管制所冀望達成之目標。另因個人通訊需求與通訊內容附加價值之差異甚大,因此個別消費者間其「選擇價值」之變異亦可能遠較水、電、瓦斯為大。

[12] 參見本文末所列各相關文獻。

[13] 除了經濟管制之外,公用事業亦需接受政府各種環保與安全方面之社會性管制,且此種社會性管制通常不因經濟管制之鬆綁而放寬。

[14] 傳統上,政府採行的成本加成(cost plus)定價管制政策實易導致技術無效率(包括:A-J效果、B-M效果)、配置無效率,以及X無效率等,均會造成資源配置之扭曲。

[15]事實上,「小而精」的高效能政府,不但能有效矯正市場失靈,尚可因減少不必要之產業干預,降低行政支出,進而改善當前政府的財政赤字。

[16] 近年來政府修正或訂定之自來水、電力、導管瓦斯公用事業相關之重要法規有:《民營公用事業監督條例》(90年10月11日立法院修正)、《能源管理法》(91年1月30日修正)、《電業法》(94年1月19日修正)、《煤氣事業管理規則》(91年1月23日修正)。而目前在立法院或行政院審議中之相關法案有:《天然氣事業法》草案、《電業法》草案(此與94年1月19日局部修正之《電業法》版本有大幅差異,主要是加入市場自由化之精神而有結構上之不同),以及《再生能源發展條例》草案。

[17] 相對地,目前天然氣與自來水市場之經營,仍受到諸多法令或非法令之技術性障礙,致使民營業者不得其門而入,尚有待商榷。

[18] 這種選擇權反映的「選擇價值」是一種動態的經濟效益,正如同上述電信業者提供給消費者多種系統之動態選擇價值,其總效用往往更高。

[19] 此即本文最前面所提及社會正義中強調的分配正義應予確保。

[20] 「穩定」可說是安全(security)的重要環節之一。狹義的穩定係指供給不虞匱乏或不致中斷的可靠度(reliability);廣義的穩定則是包括價格的平穩性、可預測性及合理性。而安全的另一環節尚包括外力的人為破壞供給設施等非經濟因素的意外事故。

[21] 例如臺灣自1988至1996年均有電力短缺現象,是否因僅有單一電力供給者之故?亦尚有探討空間。

[22] 此時因有價格機能,所指的是水、電、瓦斯上游可相互競爭之批發數量市場,非指仍受價量管制的網路部門。而即使是網路部門,如輸電權之競標,亦同樣可因輸電網路容量之稀有性而使其輸電費率上漲;同理,天然氣之「代輸價格」與自來水市場之水權移轉與水路使用權亦然。

[23] 自然資源與一般財貨有截然不同的屬性,如自然界的流水(通稱水資源),在使用上沒有一般私有財貨所具有的敵對性與排他性,財產權並不明確,亦即符合「公共財」三個必要條件。在此情況下所形成的交易價格,無法引導資源的利用達成最適配置效率,造成市場失靈,所以政府必須適度介入。

[24] 按《憲法》第144條:「公用事業及其他獨占性之企業,以公營為原則,其經法律許可者,得由國民經營之」。過去我公用事業之經營體制,多遵從《憲法》基本國策,以國營與公營為主,惟上述條文亦明示,公用事業民營化亦屬可行。

[25] 此種行政罰鍰係屬移轉性支付(transfer payment),亦即由私部門移轉至公部門之既有所得,並非屬經濟成長所創造之新增所得。反之,解除管制、釋放經濟能量可將市場或社會的餅做大,擴大市場規模,真正帶動經濟成長。

[26] 此種使命之賦予通常藉由法規訂定,例如《電業法》、《自來水事業法》及草擬中之《天然氣事業法》均明訂普及服務、服務品質等各攸關民生權益之條款。廣泛言之,公用事業之使命在於追求社會福利,而非以營利為目的。

[27] 事實上,對於不適任員工管理之困難,乃是公營事業欠缺X效率(意指員工因欠缺向心力對組織效率之影響程度)之主要原因。

[28] 例如:日本九家民營電業之自由化因市場「重組」困難,僅能退而求其次以「代輸」為之,而英、澳、紐直接由公營電業走向市場重組,其相對阻力較小,亦較無套牢資產之問題。

[29] 雖然《電業法》第48條規定「電業得自置電話電信號及控制用線路設備、載波設備、電力網、中心發電所,其一級、二級電業,並得經交通部核准,置無線電設備,但以用於調度供電保障安全為限」。惟此一《電業法》條文係於民國34年所訂定,與當今科技發展趨勢與市場競爭型態似已脫節,允宜儘速在《電業法》修正草案中更新。

[30] 電力公司電力線通信(Power Line Communication)係光纖到戶(Fiber To The Home;FTTH)一項過渡期間的重要通信技術,值得適時開引進,增加消費消費者之動態「選擇價值」。

[31] 此種加值型業務需進行客戶量身訂作之服務,可每日定期自動回傳病患(如糖尿病患者)之關鍵病理數據,一旦超出正常值,即可追蹤治療。

[32] 對於獨占性之網路部門,除了進行價量管制之外,亦可針對稀有性之網路資源開放使用權競標,包括,遠期長約與現貨價格。

[33] 惟發電端具公共財屬性之全黑啟動、電壓支援等電力輔助性服務,因具強烈外部效益,且消費不具敵對性,難以內生化處理,故按先進國家之經驗,仍宜由主管機關進行價量管制。

[34] 先進國家(如英國、紐西蘭)之經驗顯示此一潛在問題確實困擾競爭法主管機關。另外,丹麥目前亦刻正為其國內發電業者濫用市場力之案例,進行有關違反競爭法之訴訟。

[35] 先進國家所謂之獨立發電業(Independent Power Producer;IPP),非指其獨立於輸配電網之外的意思,而係指其「投資風險獨立」,由投資股東自行承擔,相對於電力公用事業發電廠之投資風險係轉由消費者概括承受,實有所不同。因此,獨立發電業又稱非公用發電業(Non-Utility Generator;NUG),不適用於「成本加成」之價格保障,相對可享有超額利潤,同時亦無供電義務,故又稱豁免批發電業(Exempt Wholesale Generator;EWG)。惟我國之民營電業雖亦泛稱IPP,卻實際上依《電業法》所發給之電業執照,一律均屬公用事業。其間若干問題,再次凸顯現行《電業法》之不合時宜。可見該修訂的法律制度,務必與時俱進。

[36] 通常市場業者家數多時,因價格競爭而有配置效率;家數少時,因規模經濟而有技術效率。天然氣業者既然是區域獨占,家數多並無實質價格競爭意義,即使是標竿價格(yardstick pricing)比較,亦因各地區市場情況之差異,致其比較效果不大。因此,應仿新進國家(如英國、日本)以家數少之規模經濟為目標。

[37] 按《能源管理法》第七條及《能源管理法施行細則》第四條之規定,能源事業應「設置能源儲存設備」及「能源安全存量」;另按民國92年8月6日經濟部經能字第09204609520號之公告:「天然氣銷售業(即導管瓦斯業者)應儲存之安全存量為『上一年度之平均銷售半天以上數量』」。因此,導管瓦斯業者均需設有儲槽或管槽。

[38] 天然氣導管瓦斯比空氣輕,液化石油氣(桶裝瓦斯)比空氣重。若外洩時,後者不易散逸,對人體之危害機率較高。且鋼瓶有安全逾期與運送過程之意外問題等。

[39] 普及率的計算有兩種方式:一是以現有25家公用瓦斯業所在地之住戶數(566萬戶)除導管瓦斯戶數(244萬戶),約為43%;一是以全國住戶數(1180萬戶)為分母,則僅達21%。

[40] 簡易瓦斯系統係指藉由埋設液化石油氣(LPG)儲槽於社區外圍,再以天然氣管線配送液化石油氣至用戶使用之能源供應系統,為歐美日韓等國所採用。

[41] 此亦與天然氣公司規模大小,未達經濟規模以及上游進氣價格偏高有關。

[42] 例如日本瓦斯空調系統(以水作為冷媒,而非使用氟氯化物,不會破壞臭氧層)與瓦斯汽電共生系統之氣價,較一般家庭用戶之氣價優惠達50%。

[43] 天然氣輸送過程中因可加壓,並可有效儲存,其供應可靠度受供需失衡之影響不如電力敏感。故其自由化遊戲規則並不若電力市場之自由化複雜,其重點在於將管線輸儲樞紐設施予以切割出來成為一家獨占公司,並開放上游購氣與下游售氣之業務予多家業者公平競爭,或者退而求其次採行代輸模式。

[44] 按《水利法》第2條之規定:水為天然資源,屬於國家所有,不因人民取得土地所有權而受影響。

[45] 按《水利法》第15條之規定:本法所稱水權,謂依法對於地面水或地下水,取得使用或收益之權。

[46] 按《水利法》第17條之規定:團體公司或人民,因每一標的,取得水權,其用水量應以其事業所必需者為限。此外,第28條規定:水權登記,應向直轄市、縣 (市) 主管機關為之,水源流經二縣 (市) 以上者,應向中央主管機關為之;流經二省 (市) 以上者,應向中央主管機關為之。主管機關辦理水權登記,應具備水權登記簿。

[47] 按《水利法》第22條之規定:主管機關根據科學技術,認為該管區域內某水源之水量可以節約使用,得令已取得水權之原水權人,改善其取水、用水方法或設備,因此所有剩餘之水量,並得另行分配使用,但取得剩餘水量之水權人,應負擔原水權人改善之費用。

[48] 按《水利法》第19條之規定:水源之水量不敷公共給水,並無法另得水源時,主管機關得停止或撤銷前條第一項第一款以外之水權,或加使用上之限制。前項水權之停止、撤銷或限制,致使原用水人受有重大損害時,由主管機關按損害情形核定補償,責由公共給水機構負擔之。此外,第20- 1條規定:水源之水量不足,依第十八條第一項第二款至第六款用水標的順序在先,取得水權登記在後而優先用水者,如因優先用水之結果,致登記在先之水權人受有重大損害時,由登記在後之水權人給予適當補償,其補償金額由雙方協議定之;協議不成,由主管機關按損害情形核定補償,責由優先用水人負擔之。

[49] 事實上,先進國家晚進推行之水市場制度有許多輔助性之配套措施,包括農田休耕移轉水權後,改種有助於生態環境永續發展之作物,農民可獲得「環境補貼」(反映種植該作物之環境效益)之政策措施,以及集水區推行「有機農業」之補貼政策,鼓勵農民種植有機作物,避免集水區之水源污染。這些先進國家水資源之相關政策,值得參考。按我國《農業發展條例》第27條第2項條文所訂定之『有機農產品管理作業要點』亦有類似輔導農民之計畫,以及資訊揭露之標示制度,應配合水市場之建立及推廣之。

[50]按邊際消費理論,低所得者花費在水、電、瓦斯的支出比重相對亦較高,故價格上漲時受衝擊較大的是中低收入民眾。因此,政府之調整水、電、瓦斯價格政策確實需要慮及此一關乎「分配正義」之層次。惟該調漲價格而拘泥不調整之後果,反而是只顧「平均正義」,未能落實「分配正義」。

[51]若就「反映成本」言,電力事業供給成本係隨使用數量增加而下降,按此原則用電量愈多者,邊際費率愈低,亦即應採「累退費率制」。惟這種定價思維係純由電力供應者之內部成本為出發點,若考慮電力消費之外部成本、節約電能以及上述分配正義之觀點,則採「累進費率制」方屬正確。

[52]這也就是為何先進國家電業自由化後,有區域電價(regional price)與節點電價(nodal price)之重要原因;天然氣與水資源亦然。

[53]尖離峰費率結構經常應用於不易有效儲存之電力用戶與電燈用戶需求量上。同理,水資源與天然氣之批發市場亦有季節性之不同價格。

[54] 《電業法》修正草案始於1992年,《天然氣事業法》草案之前身係《公用氣體燃料事業法》草案,始於1986年,其間經多次修正,歷經數屆立法委員之審查,迄未見具體成果。此種立法怠惰實為當前解除管制政策之最大阻礙!

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許志義(2006),「水電瓦斯公用事業解除管制政策芻議」,《台灣銀行季刊》,第57卷第2期,頁 79-111,台北。

 

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